Approfondimenti
sui temi inerenti il codice della strada e la circolazione stradale
Sezione curata da Palumbo Salvatore e Molteni Claudio
Documento inserito il 21 aprile 2026
2026_04_21 ZTL, veicoli elettrici e limiti del sindacato di legittimità: la discrezionalità comunale tra diritto sostanziale e vincoli processuali - Nota all'Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione III, numero 8817 del 08/04/2026.
a cura di Salvatore Palumbo, sovrintendente scelto della Polizia Locale di Milano.
1. Premessa: i fatti, la questione giuridica e il sistema dei richiami giurisprudenziali
L’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione III, numero 8817 del 08/04/2026 si inserisce in un contesto normativo e applicativo di crescente complessità per gli operatori della circolazione stradale, chiamati a gestire il delicato equilibrio tra favor per la mobilità sostenibile e poteri regolatori degli enti locali.
La vicenda trae origine dall’impugnazione di uno o più verbali elevati ai sensi dell’art. 7 del codice della strada per accesso non autorizzato in una Zona a Traffico Limitato (ZTL), accertato mediante sistemi automatizzati di rilevazione (cd. varchi elettronici, disciplinati anche dall’art. 201 del D.L.vo n. 285/1992 e dall’art. 384 del Regolamento del codice della strada). Il ricorrente deduceva la legittimità dell’accesso in ragione della natura elettrica del veicolo, invocando il disposto dell’art. 7, comma 9-bis del D.L.vo n. 285/1992, secondo cui “i Comuni consentono, in ogni caso, l’accesso libero” ai veicoli a propulsione elettrica o ibrida.
La questione centrale sottoposta alla Suprema Corte riguarda dunque la portata applicativa della nozione di “accesso libero”, ed in particolare se essa configuri:
- un diritto soggettivo perfetto ed incondizionato;
- oppure una posizione giuridica subordinata al rispetto delle modalità organizzative stabilite dall’ente locale.
La Corte, con l’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione III, numero 8817 del 08/04/2026, opta per la seconda soluzione, affermando che l’accesso dei veicoli elettrici alle ZTL non è incondizionato, ma può essere subordinato a oneri procedurali, quali la preventiva comunicazione della targa.
Tale approdo si fonda su una lettura sistematica dell’art. 7 del codice della strada, norma che attribuisce al Comune un ampio potere di regolazione della circolazione nei centri abitati, da esercitarsi in funzione della sicurezza, dell’ambiente e dell’ordine pubblico .
La Corte chiarisce infatti che:
- il comma 9-bis introduce una misura di favore ambientale, coerente con i principi dell’art. 1 del D.L.vo n. 285/1992;
- tuttavia tale misura deve essere coordinata con le esigenze organizzative e di controllo del traffico urbano, specialmente nei sistemi di rilevazione automatizzata delle infrazioni .
Ne deriva che la previsione normativa non elimina il potere regolatorio del Comune, ma si innesta in esso, consentendo l’imposizione di condizioni come l’iscrizione preventiva del veicolo nelle white list.
Il collegamento con le altre pronunce
La peculiarità dell’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione III, numero 8817 del 08/04/2026 risiede nel fatto che essa:
- non si limita a risolvere la questione sostanziale relativa all’art. 7 del codice della strada;
- ma affronta anche profili processuali legati al ricorso per cassazione ex art. 360 c.p.c., n. 5.
È proprio su questo secondo versante che la Corte richiama un consolidato filone giurisprudenziale, rappresentato da:
Tali pronunce sono utilizzate per delimitare rigorosamente il perimetro del sindacato di legittimità, impedendo che questioni di merito (come la valutazione delle prove o delle modalità di accesso alla ZTL) vengano surrettiziamente riproposte in cassazione.
A ciò si aggiunge il richiamo all’Ordinanza della Corte di Cassazione, Sezione Unite, numero 28159 del 26/11/2008, che introduce il tema dell’irretroattività della lex mitior, rilevante nella materia sanzionatoria amministrativa derivante dalla violazione dell’art. 7 del codice della strada.
Si delinea così un sistema integrato:
- sul piano sostanziale: discrezionalità comunale e limiti dell’accesso alle ZTL;
- sul piano processuale: rigorosa delimitazione del vizio di cui all’art. 360 c.p.c., n. 5.
2. L’Ordinanza della Corte di Cassazione, Sezione Unite, numero 28159 del 26/11/2008 e il principio di irretroattività nella materia sanzionatoria stradale
L’Ordinanza della Corte di Cassazione, Sezione Unite, numero 28159 del 26/11/2008 afferma un principio di fondamentale rilievo: in materia sanzionatoria amministrativa, non si applica automaticamente il principio penalistico della retroattività della legge più favorevole.
Trasposto nell’ambito della circolazione stradale, ciò significa che:
- le violazioni dell’art. 7 del codice della strada devono essere valutate alla luce della normativa vigente al momento del fatto;
- eventuali modifiche successive (come l’introduzione del comma 9-bis) non incidono retroattivamente.
Il collegamento con l’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione III, numero 8817 del 08/04/2026 è particolarmente significativo.
Infatti, la questione dell’accesso dei veicoli elettrici alle ZTL si intreccia con il momento di introduzione della norma:
- il comma 9-bis è stato introdotto nel 2019;
- pertanto, per le ZTL istituite prima o per violazioni antecedenti, non può invocarsi automaticamente il regime di favore .
La Corte del 2026, richiamando implicitamente tale principio, esclude che l’automobilista possa sottrarsi alla sanzione invocando una disciplina sopravvenuta o una interpretazione più favorevole.
Per gli operatori di polizia stradale, ciò comporta:
- la necessità di verificare la disciplina vigente al momento della violazione;
- l’irrilevanza di eventuali modifiche normative successive in sede di accertamento.
3. L’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione III, numero 22218 del 24/07/2023 e la nozione di “fatto storico”
L’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione III, numero 22218 del 24/07/2023 ribadisce che il vizio ex art. 360 c.p.c., n. 5 riguarda esclusivamente l’omesso esame di un “fatto storico” decisivo.
Nel contesto della circolazione stradale, ciò implica che:
- il “fatto” rilevante può essere, ad esempio, l’effettivo accesso del veicolo in ZTL senza autorizzazione;
- non costituiscono invece fatti:
- le modalità di funzionamento dei varchi elettronici;
- le valutazioni sulla correttezza della segnaletica (disciplinata dall’art. 37 del codice della strada e dall’art. 79 del Regolamento del codice della strada);
- le contestazioni tecniche sulla rilevazione.
Nell’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione III, numero 8817 del 08/04/2026, tale principio viene utilizzato per dichiarare inammissibili le censure che:
- non individuano un preciso fatto storico;
- ma mirano a ottenere una rivalutazione del merito.
Il collegamento è diretto: la Corte del 2026 respinge i motivi di ricorso che contestano:
- la mancata considerazione della natura elettrica del veicolo;
- o la mancata valutazione di documentazione tecnica.
Tali elementi non sono “fatti storici decisivi”, ma argomentazioni difensive, e come tali non scrutinabili in sede di legittimità.
4. L’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione I, numero 26305 del 18/08/2018: irrilevanza delle valutazioni tecniche
L’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione I, ordinanza numero 26305 del 18/08/2018 rafforza ulteriormente la distinzione tra:
- fatto storico;
- valutazioni tecniche e difensive.
In materia di ZTL, questo significa che:
- non è sindacabile in cassazione la valutazione circa l’adeguatezza dei sistemi di controllo;
- né la scelta del Comune di imporre la comunicazione preventiva della targa.
L’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione III, numero 8817 del 08/04/2026 si pone in linea con tale orientamento, ritenendo che:
- la previsione di un obbligo procedurale non incide sul diritto sostanziale;
- ma costituisce una modalità organizzativa legittima.
Per gli organi accertatori, ciò rafforza la legittimità:
5. La Sentenza della Corte di Cassazione Civile, Sezione Unite, numero 8053 del 07/04/2014 e la distinzione tra fatto ed elemento istruttorio
La Sentenza della Corte di Cassazione Civile, Sezione Unite, numero 8053 del 07/04/2014 rappresenta il pilastro interpretativo dell’art. 360 c.p.c., n. 5.
Essa chiarisce che:
- il vizio non riguarda l’omesso esame di prove;
- ma solo l’omesso esame di un fatto storico.
Applicata alla materia dell’art. 7 del codice della strada, tale distinzione implica che:
- non è censurabile la mancata valutazione di singoli elementi probatori (es. fotografie, registrazioni dei varchi);
- se il fatto storico (transito non autorizzato) è stato comunque accertato.
L’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione III, numero 8817 del 08/04/2026 utilizza tale principio per:
- escludere la rilevanza delle contestazioni probatorie;
- consolidare l’accertamento dell’illecito.
6. L’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione II, numero 27415 del 29/10/2018: limiti del sindacato di legittimità
L’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione II, numero 27415 del 29/10/2018 ribadisce che:
- non costituiscono “fatti” né gli elementi istruttori né il complesso dei materiali di causa;
- è inammissibile ogni tentativo di ampliare il vizio motivazionale.
Nell’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione III, numero 8817 del 08/04/2026, tale principio viene applicato per respingere:
- le doglianze relative alla mancata valutazione delle prove;
- le critiche alle scelte organizzative del Comune.
Il collegamento è evidente: la Corte del 2026 impedisce che il ricorso per cassazione diventi uno strumento per riesaminare:
- la legittimità delle delibere comunali adottate ai sensi dell’art. 7 del codice della strada;
- o la correttezza tecnica degli accertamenti.
7. Osservazioni conclusive: impatti operativi e sistematici
L’analisi congiunta dell’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione III, numero 8817 del 08/04/2026 e delle pronunce richiamate consente di trarre alcune considerazioni di sistema di particolare rilevanza operativa.
In primo luogo, emerge con chiarezza che l’art. 7 del codice della strada costituisce una norma di sistema, che attribuisce ai Comuni un potere ampio ma non arbitrario, fondato su criteri di:
- ragionevolezza;
- proporzionalità;
- adeguatezza rispetto agli interessi pubblici perseguiti .
vIn tale quadro:
- l’accesso dei veicoli elettrici alle ZTL non è un diritto assoluto;
- ma una posizione giuridica condizionata al rispetto delle modalità organizzative.
In secondo luogo, sul piano processuale, la giurisprudenza consolidata (dalla Sentenza della Corte di Cassazione Civile, Sezione Unite, numero 8053 del 07/04/2014 fino all’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione II, numero 27415 del 29/10/2018) impone una lettura rigorosa dell’art. 360 c.p.c., n. 5, con effetti rilevanti:
- riduzione delle possibilità di impugnazione in cassazione;
- rafforzamento delle decisioni di merito.
Per le autorità di controllo impegnati nella circolazione stradale, ciò comporta:
- maggiore stabilità degli accertamenti effettuati ai sensi dell’art. 7 del codice della strada;
- minore esposizione al contenzioso in sede di legittimità.
Infine, l’Ordinanza della Corte di Cassazione Civile, Sezione III, numero 8817 del 08/04/2026 segna un punto di equilibrio tra:
- esigenze di sostenibilità ambientale;
- esigenze di governo del traffico urbano.
L’affermazione secondo cui l’accesso “libero” non equivale ad accesso “incondizionato” rappresenta un principio destinato a incidere profondamente:
- sull’attività regolatoria dei Comuni;
- sulle modalità operative degli organi accertatori;
- sulle strategie difensive degli operatori del diritto.
Possiamo, quindi, affermare che la pronuncia del 2026, letta alla luce delle precedenti decisioni, conferma che la materia della circolazione stradale - e in particolare delle ZTL - è oggi caratterizzata da una forte integrazione tra diritto sostanziale e diritto processuale, nella quale il rispetto delle regole formali diviene elemento essenziale tanto quanto la sussistenza dell’illecito.
Documento inserito il 21/04/2026
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