Giurisprudenza codice della strada e circolazione stradale
Sezione curata da Palumbo Salvatore e Molteni Claudio

Consiglio di Stato, Sezione Quinta, sentenza n. 7813 del 28 ottobre 2026

 

Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza numero 7813 del 28/10/2026
Circolazione stradale - Art. 7 del Codice della strada - ZTL - Sosta - Residenti e proprietari non residenti - Discrezionalità amministrativa - È legittima la limitazione della sosta dei proprietari non residenti quando, sulla base di adeguata istruttoria, il Comune contemperi ragionevolmente le esigenze dei residenti e la tutela del centro storico. Il sindacato di legittimità verifica presupposti, istruttoria e motivazione, senza sostituire alle scelte amministrative una diversa ponderazione degli interessi.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3040 del 2026, proposto da Condominio (Omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, nonché il condomino sig. (Soggetto 1), rappresentati e difesi dall'avvocato (Omissis), con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Comune di (Omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato (Omissis), con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Quarta) n. 98/2026, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di (Omissis);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2026 il Cons. V. P. e preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d'intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati (Omissis) e (Omissis);

 

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Toscana, il Condominio "(Omissis)" ed il sig. (Soggetto 1) (in qualità di proprietario di un'unità immobiliare del Condominio) impugnavano la deliberazione della Giunta comunale del Comune di (Omissis) n. 37 del 22 marzo 2024, avente ad oggetto "Regolamentazione della Zona a Traffico Limitato del centro storico - approvazione del nuovo disciplinare" e, "per quanto occorrer possa", l'ordinanza del Comandante della Polizia locale del Comune di (Omissis) n. 30 del 12 aprile 2024, avente ad oggetto la "Attivazione e regolamentazione della zona a traffico limitato".

All'interno del "(Omissis)" - complesso militare fortificato eretto in epoca napoleonica nell'I. d'E., alienato a privati già nella metà dello scorso secolo - sono state ricavate una quarantina di unità immobiliari, appartenenti oggi a diversi proprietari (per lo più non residenti anagrafici del Comune di (Omissis)) che costituiscono il Condominio "(Omissis)", odierno ricorrente.

Il Condominio, posto sulla sommità del centro storico, è raggiungibile attraverso via (Omissis): i condomini, grazie a un permesso per l'accesso ed il parcheggio senza limiti orari nella Zona a Traffico Limitato (ZTL), avrebbero sempre parcheggiato le proprie autovetture soprattutto sull'ultimo tratto di via (Omissis), denominato via della S..

Per contro, con la Delib. n. 37 del 22 marzo 2024 era stato approvato un nuovo disciplinare della ZTL, in base al quale l'area di "(Omissis)" continuava ad essere inclusa nella perimetrazione della ZTL, ma ai proprietari non residenti veniva concesso, oltre che di accedere alla ZTL, di lasciare la propria autovettura parcheggiata all'interno della ZTL solo per non più di due ore, con la possibilità per i dimoranti nell'isola per oltre sei mesi all'anno, per esigenze lavorative documentate, di ottenere il tagliando ZTL riservato ai residenti.

Tale delibera, nella parte in cui non consente ai non residenti, in particolare ai proprietari degli appartamenti del (Omissis), di parcheggiare l'auto all'interno della ZTL senza limiti di tempo, sarebbe quindi risultata lesiva del diritto al godimento delle case comprese nel Forte, rendendo incerta - se non compromessa - la fruibilità delle stesse e dunque incidendo anche sul loro valore (i proprietari non residenti essendo infatti costretti a parcheggiare l'auto fuori della ZTL, nei pressi del porto, per risalire poi a piedi verso il Forte lungo strade in salita e di non agevole percorrenza).

Con un unico e articolato motivo, i ricorrenti deducevano la manifesta irragionevolezza e sproporzione dei provvedimenti impugnati, non avendo all'evidenza il Comune proceduto, nell'esercizio del suo potere discrezionale di regolazione della viabilità, a bilanciare l'interesse pubblico presuntivamente prevalente con il sacrificio imposto ai privati ed al loro diritto di proprietà.

Costituitosi in giudizio, il Comune di (Omissis) preliminarmente eccepiva l'inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione ad agire, non attenendo l'impugnativa alla gestione di parti comuni dell'edificio, né essendosi verificata una lesione di specifici interessi del singolo proprietario. Nel merito contestava comunque la fondatezza del gravame.

Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 30 ottobre 2025, i ricorrenti impugnavano gli ulteriori provvedimenti adottati nelle more dal Comune, lamentando l'ulteriore compromissione dell'esercizio del diritto di proprietà derivante dal divieto permanente di sosta disposto su tutte le aree limitrofe al Forte.

Con sentenza 16 gennaio 2026, n. 98, il giudice adito respingeva il ricorso ed i motivi aggiunti.

Avverso tale decisione il Condominio (Omissis) ed il sig. (Soggetto 1) interponevano appello, affidato ad un unico motivo di impugnazione così rubricato: "Travisamento dei fatti ed erroneità nella loro valutazione. Carenza e manifesta illogicità della motivazione".

Costituitosi in giudizio, il Comune di (Omissis) concludeva per l'infondatezza del gravame, chiedendo che fosse respinto.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all'udienza dell'8 ottobre 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

 

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con l'unico motivo di gravame, gli appellanti deducono che, se è vero che il sindacato di legittimità del giudice amministrativo, di norma, trova un limite nel sindacato del merito delle scelte adottate dall'amministrazione nell'esercizio della propria discrezionalità tecnica, pur tuttavia tale limitazione viene progressivamente meno nel momento in cui le scelte dell'amministrazione risultino manifestamente erronee, illogiche, irragionevoli, non motivate o sproporzionate.

Presupposti che sarebbero stati integrati nel caso di specie.

Invero, come illustrato nel ricorso per motivi aggiunti, il Comune non solo avrebbe formalizzato, nell'agosto 2025, la pedonalizzazione di via (Omissis), ma avrebbe addirittura previsto il divieto di sosta nell'area prospicente al Forte, unica area nella quale i proprietari non residenti potevano parcheggiare - ancorché per un periodo di tempo limitato - per consentire alle persone con problemi di deambulazione di raggiungere gli alloggi interni al Forte unitamente ai propri bagagli, possibilità ormai integralmente preclusa.

Erroneamente dunque il TAR avrebbe concluso che la situazione di fatto venutasi a creare non penalizzerebbe "eccessivamente la seconda categoria dei non residenti" a fronte del diverso trattamento riservato ai proprietari residenti, ritenendo che i primi potrebbero comunque raggiungere in auto il Forte ed ivi avvalersi della possibilità di sosta, ancorché "limitatamente a due ore": tale presupposto sarebbe infatti radicalmente escluso dalla sopravvenuta pedonalizzazione dell'area originariamente destinata al parcheggio e dall'istituzione del divieto di sosta nell'area prospicente all'ingresso del Forte, né sarebbe dato comprendere a che titolo non sarebbe "eccessivamente penalizzato" un proprietario (magari pure anziano) "che debba parcheggiare al di fuori della ZTL (e cioè, di fatto, al Porto) e risalire nella propria abitazione o a piedi (mezz'ora di camminata e successivi 200 gradini) oppure servendosi, quotidianamente, del trasporto con l'APE".

Gli appellanti lamentano poi la disparità di trattamento con la regolamentazione prevista per l'area nei dintorni del Forte (Omissis) (che, al pari del (Omissis), sarebbe posto in quota nella zona più alta del centro storico e per il quale il disciplinare ZTL ha previsto una deroga per i non residenti, ai quali viene invece concesso di parcheggiare la propria autovettura senza alcuna limitazione oraria): sul punto la motivazione della sentenza impugnata sarebbe del tutto carente, limitandosi a sostenere (per di più, in termini dubitativi) che tale disparità "non sembra sussistere … essendovi lì probabilmente, come affermato dalla difesa del Comune, una maggior disponibilità di stalli a disposizione dei non residenti".

Quanto infine alla pedonalizzazione dell'ultimo tratto di Via (Omissis), il TAR non avrebbe considerato che parlare di possibilità di "parcheggiare, nei limiti temporali fissati dal disciplinare, nelle immediate vicinanze" in concreto significherebbe (dopo aver necessariamente escluso l'area prospiciente al Forte, nella quale è stato istituito il divieto di sosta) comunque uno stallo nel quale, come ricordato dallo stesso giudice di primo grado, la sosta viene consentita dal disciplinare per sole due ore.

Né corrisponderebbe al vero quanto ritenuto dal primo giudice circa il fatto che "il Comune ha dimostrato, attraverso la produzione di materiale fotografico (attestante la presenza di cartelli di divieto di accesso, da alcuni decenni, sia in salita che in discesa dal Forte), come le ordinanze impugnate, istitutive della pedonalizzazione dell'ultimo tratto di via (Omissis), nulla abbiano innovato in ordine alla possibilità di parcheggiare in via della (Omissis) e nella piccola area antistante l'accesso al Forte, in quanto in tali aree l'accesso delle auto, e dunque anche la loro sosta, è sempre stato vietato", posto che "se, infatti, da un lato è vero che all'imbocco "dal basso" (cfr. doc. 5, fasc. I grado) dell'area da sempre destinata a parcheggio è presente un segnale di divieto di accesso (in realtà, installato per evitare l'accesso in massa dei turisti che visitano il Forte), l'accesso "da monte" (cui si giunge percorrendo la salita parallela, cui fa riferimento pure la sentenza impugnata) è stato sempre libero e non interdetto da alcuna segnaletica, sino all'installazione da parte del Comune (in via di mero fatto), dei paletti (poi "deliberati" con il Provv. dell'agosto del 2025)".

Il cartello indicato nel documento n. 90 del fascicolo di causa del Comune, infatti, disporrebbe un divieto di uscita "da valle", e non già l'ingresso "da monte" nel quale alcun cartello è invece presente.

Il motivo non può trovare accoglimento.

In disparte le questioni preliminari poste dal Comune di (Omissis) circa il presunto difetto di interesse e di legittimazione processuale del Condominio ricorrente in primo grado (ed odierno appellante), oggetto del contendere essendo - verosimilmente - la violazione di asseriti diritti individuali delle proprietà esclusive dei singoli condomini, non è infatti dato individuare, nel caso di specie, i presupposti per l'esercizio del sindacato demolitorio (di legittimità) del giudice amministrativo.

Come noto (ex pluribus, Cons. Stato, II, 25 settembre 2024, n. 7787; VII, 4 settembre 2024, n. 7382) le scelte pianificatorie operate dall'amministrazione sono espressione di un ampio potere discrezionale che danno luogo ad apprezzamenti di merito, sindacabili solo a fronte di errori di fatto, abnormi illogicità, travisamento dei fatti o intrinseca contraddittorietà: per l'effetto, laddove l'amministrazione motivi le proprie determinazioni dando comunque atto dell'avvenuta considerazione di tutti gli interessi coinvolti (tra cui quelli dei soggetti che si assumono lesi), le stesse non risultano sindacabili.

In ordine poi - più nello specifico - alla disciplina limitata della circolazione veicolare, Cons. Stato, V, 4 maggio 2017 n. 2033 ha puntualizzato, sulla scorta dei numerosi precedenti in materia (ex multis, Cons. Stato, V, 6 maggio 2015, n. 2255; IV, 4 dicembre 2013, n. 5768; V, 13 febbraio 2009, n. 859; V, 13 febbraio 2009, n. 825; 3 febbraio 2009, n. 596; 4 marzo 2008, n. 824; Ad. plen. 6 febbraio 1993, n. 3; Corte cost. 29 gennaio 2005, n. 66; 19 luglio 1996, n. 264) i seguenti principi: i) l'art. 16 Cost. non preclude alla legge di adottare, per ragioni di pubblico interesse, misure che influiscano sul movimento della popolazione, di talché è costituzionalmente legittima una previsione come quella dell'art. 7 del Cod. strada, in quanto l'art. 16 Cost. consente limitazioni giustificate in funzione di altri interessi pubblici egualmente meritevoli di tutela. Non sono quindi utilmente proponibili, contro atti amministrativi attuativi dell'art. 7, doglianze di violazione degli artt. 16 e 41 Cost. quando non sia vietato tout court l'accesso e la circolazione all'intero territorio, ma solo a delimitate, seppur vaste, zone dell'abitato urbano, in primis quelle particolarmente esposte alle conseguenze dannose del traffico;

ii) la parziale limitazione della libertà di locomozione e di iniziativa economica è giustificata quando derivi dall'esigenza di tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali, specie di rilievo mondiale o nazionale; la gravosità delle limitazioni si giustifica anche alla luce del valore primario ed assoluto che Costituzione riconosce all'ambiente, al paesaggio, alla salute;

iii) è legittima la diversità del regime circolatorio in base al tipo, alla funzione ed alla provenienza dei mezzi di trasporto, tanto più quando una nuova disciplina sia introdotta gradualmente e senza soluzione di continuità;

iv) i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all'interno dei centri abitati sono espressione di scelte latamente discrezionali, che coprono un arco esteso di soluzioni possibili, incidenti su valori costituzionali spesso contrapposti, che vanno contemperati secondo criteri di ragionevolezza la cui scelta è rimessa all'autorità competente;

v) in particolare, l'uso delle strade, specie con mezzi di trasporto, può essere regolato sulla base di esigenze che, sebbene trascendano il campo della sicurezza e della sanità, attengono al buon regime della cosa pubblica, alla sua conservazione, alla disciplina che gli utenti debbono osservare ed alle eventuali prestazioni che essi sono tenuti a compiere;

vi) la tipologia dei limiti viene articolata dalla pubblica autorità tenendo conto di vari elementi rilevanti, quali la diversità dei mezzi impiegati, l'impatto ambientale, la situazione topografica o dei servizi pubblici, le conseguenze pregiudizievoli derivanti dall'uso indiscriminato del mezzo privato. Si tratta, in ispecie, di una disciplina funzionale alla pluralità degli interessi pubblici meritevoli di tutela ed alle diverse esigenze, sempre che queste rispondano a criteri di ragionevolezza il cui sindacato va compiuto dal giudice amministrativo in ossequio al principio di separazione dei poteri ed alla tassatività dei casi di giurisdizione di merito, ab externo nei limiti della abnormità.

Ciò in quanto è compito tipico ed essenziale dell'amministrazione pubblica la cura degli interessi pubblici nel quadro di proprie scelte discrezionali, in considerazione anche degli interessi presenti nel caso concreto: l'esercizio della discrezionalità è invero funzionale alla scelta della soluzione che meglio consenta, nelle valutazioni proprie dell'amministrazione, di rapportare i diversi interessi rilevanti in concreto.

L'assetto sostanziale degli interessi esprime comunque il merito amministrativo, che è in sé insindacabile, in virtù del principio fondamentale di separazione dei poteri, dal giudice amministrativo; solo le modalità con cui l'amministrazione vi procede possono, se del caso, formare oggetto del vaglio di legittimità del giudice, ma solo ove ricorrano macroscopici vizi logici, o travisamento dei fatti. Nondimeno, il giudice deve arrestarsi a verificare la logicità, la congruità, la ragionevolezza e l'adeguatezza dell'atto e della sua motivazione, la regolarità del procedimento e la completezza dell'istruttoria, l'esistenza e l'esattezza dei presupposti di fatto a fondamento della deliberazione (ex multis, Cons. Stato, IV, 29 maggio 2015, n. 2694).

Non è dato individuare, dagli atti di causa, i presupposti per potersi accogliere le censure di parte appellante.

Invero, ai sensi dell'art. 30 del Regolamento urbanistico comunale, "il centro storico di (Omissis), come individuato nelle tavole del regolamento urbanistico, in quanto complesso paesaggistico ed architettonico d'insieme, sottoposto a tutela ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2004, ai fini della tutela del patrimonio architettonico, ferme restando le disposizioni di cui al D.Lgs. n. 42 del 2004 per gli edifici pubblici o comunque notificati, è nella sua unitarietà, ai sensi del presente Regolamento Urbanistico assimilato al patrimonio tutelato in forza del sopracitato articolo 10 comma 2 del D.Lgs. n. 42 del 2004"; in questi termini, è corretta l'affermazione del Comune secondo cui il (Omissis), per la sua collocazione nel centro storico e per le sue caratteristiche storico-culturali, è sempre stato ricompreso nella ZTL (peraltro non istituita dall'impugnata deliberazione di giunta n. 37 del 2024, che si era limitata a modificarne la disciplina per la sosta dei non residenti).

Diversamente da quanto sostenuto dagli appellanti, il Comune resistente ha potuto documentare che non è mai stato consentito il transito veicolare su via della (Omissis) - realizzata nel XVI secolo contestualmente all'edificazione del Forte omonimo ed oggetto delle ordinanze impugnate con i motivi aggiunti - per raggiungere il complesso de quo, tant'è che all'imbocco della predetta via in direzione "(Omissis)" risultava presente (da decenni) un cartello di divieto di accesso (si vedano, a riscontro, le fotografie doc. 31 ed 87, scattate prima dell'esecuzione dei lavori di riqualificazione).

Sempre il Comune ha dato atto di come già in passato fosse necessario, per raggiungere il Forte in autovettura, deviare su via (Omissis) (nella specie, "una volta giunti all'imbocco della parte iniziale di Via (Omissis) rappresentata dalle fotografie doc. 31, 87 e 88 (ove è sempre stato presente il divieto di accesso), era ed è necessario svoltare a destra nel primo varco, percorrere la parallela Via (Omissis) (ove è possibile parcheggiare) e poi in cima svoltare a sinistra nel secondo varco e, quindi, svoltare a destra e si giunge così all'ingresso del Forte"), sì che non risulta documentato in atti - ma piuttosto smentito - l'assunto di parte appellante (su cui riposa, in punto di fatto, il gravame) per cui il Comune avrebbe recentemente provveduto a disporre una chiusura della strada "in via di fatto", laddove in realtà via della (Omissis) non sarebbe mai stata utilizzabile (in auto) per raggiungere il Forte.

Neppure è fondato il rilievo secondo cui le modifiche alla viabilità introdotte dal Comune (in danno dei non residenti) dovrebbero ritenersi comunque illegittime, in quanto adottate in difetto di una adeguata istruttoria.

All'esito di documentati riscontri, infatti, era emerso che nell'area interessata dall'intervento i posti auto disponibili per i nuclei familiari residenti erano solamente 569 - dunque neppure uno per nucleo - ragion per cui la Giunta comunale, facendo seguito alla Delib. n. 144 del 2023, adottava la deliberazione n. 37 del 22 marzo 2024 con la quale veniva approvato (in via definitiva) il nuovo disciplinare della ZTL, che all'art. 5 così prevede "lett. a) per i RESIDENTI ANAGRAFICI: il rilascio di:

- n. 1 contrassegno per ogni nucleo familiare valido per il transito e la sosta di veicoli di loro proprietà per la sosta per un solo veicolo e validità fino ad un massimo di n. 2 targhe. (G.)

- n. 1 contrassegno per il transito e la sosta temporanei per un secondo veicolo e sarà valido fino ad un massimo di n. 2 targhe, con sosta autorizzata per due ore, per consentire lo svolgimento delle attività di carico scarico ovvero per motivi contingenti di necessità famigliare e lavoro (AZZURRO);

lett. c) per i proprietari di immobili all'interno della ZTL non residenti anagrafici.

Il rilascio di n. 1 contrassegno per il transito e la sosta temporanei per un solo veicolo, valido fino ad un massimo di n. 2 targhe. E con sosta autorizzata per due ore (AZZURRO); ove costoro per esigenze lavorative documentate, trascorrano oltre sei mesi in essi pur non avendo la residenza anagrafica (dimoranti), sono concessi i contrassegni come previsto per i "residenti anagrafici" di cui alla precedente lettera a)".

Del tutto ragionevolmente l'amministrazione aveva ritenuto di dover contemperare le diverse esigenze di chi risiede e vive stabilmente con la propria famiglia nel centro storico e di chi invece vi si reca solo saltuariamente senza risiedervi (ovvero concede in locazione turistica a terzi le proprie seconde case).

Le scelte pianificatorie del Comune non erano peraltro estemporanee, ma facevano seguito ad uno specifico studio sulle problematiche del traffico e della sosta nel centro storico del Comune di (Omissis), redatto nell'anno 2022 dalla società di (Omissis) s.r.l., studio avente per obiettivo, tra gli altri, quello di "identificare come Zona di Particolare Rilevanza Urbanistica (ZPRU) l'intera penisola oltre Via Cimiteri" e di costituire la ZTL per tutta l'area del centro storico, compreso il (Omissis), tenuto conto che nel centro storico non vi era spazio per l'introduzione di nuovi posti auto. Alla luce dei dati emersi da tale studio, non irragionevolmente l'amministrazione aveva ritenuto - anche in considerazione dell'aumento stagionale del transito nel centro storico, dovuto alla presenza di gruppi di turisti - di dover rivedere i criteri sino ad allora applicati per la sosta dei veicoli sul territorio comunale, innanzitutto alla luce del fatto - già evidenziato - che i posti auto disponibili per la sosta gratuita all'interno della ZTL erano appena 569, dunque neppur sufficienti al fabbisogno dei residenti (829 nuclei familiari).

Per contro, risulta altresì che nel centro storico del Comune di (Omissis) - caratterizzato peraltro da distanze ridotte - transitano gli autobus del trasporto pubblico locale, con fermate a breve distanza a piedi dal F.S..

È inoltre persuasivo - in ordine alla contestata pedonalizzazione dell'ultimo tratto di via (Omissis) - quanto dedotto dal Comune in ordine all'esigenza di ripristinarne l'originaria conformazione preservando il contesto architettonico e paesaggistico d'insieme, anche al fine di riqualificare il complesso storico di cui trattasi.

Alla luce dei rilievi che precedono, l'appello va dunque respinto.

Le spese del grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti, in ragione della particolarità della vicenda controversa.

 

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

 

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2026 con l'intervento dei magistrati:

P. G. N. L., Presidente

V. P., Consigliere, Estensore

S. F., Consigliere

S. R. M., Consigliere

E. Q., Consigliere

 

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