Giurisprudenza codice della strada e circolazione stradale
Sezione curata da Palumbo Salvatore e Molteni Claudio

Consiglio di Stato, Sezione quinta, sentenza n. 6435 del 7 agosto 2026

 

Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza numero 6435 del 07/08/2026
Circolazione stradale - Art. 23 Codice della Strada e artt. 51 e 58 Regolamento C.d.S. - Impianti pubblicitari - Regolamentazione comunale - Aree e strade nel territorio comunale - Limiti, divieti e contingentamento - Discrezionalità amministrativa e tecnica - Libertà di iniziativa economica - Il Comune può introdurre una disciplina anche rigorosa degli impianti pubblicitari, purché non assolutamente vietativa e giustificata dalla tutela di sicurezza stradale, decoro urbano e valori paesaggistici e culturali, senza che ciò determini, di per sé, violazione dell'art. 41 Cost., restando il sindacato giurisdizionale circoscritto ai casi di manifesta irragionevolezza, errore o sviamento.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 433 del 2025, proposto da (Soggetto 1) (Associazione (Omissis)) e (Soggetto 2) s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato R. R., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di (Omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M. M., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 01252/2024, resa tra le parti, per l'annullamento

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di (Omissis);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il Cons. O. F.;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

 

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO - MOTIVI DELLA DECISIONE

1. L'oggetto del presente giudizio è costituito dalla delibera del Consiglio comunale di (Omissis) n. 40 del 29 giugno 2021, pubblicata all'albo comunale fino al 13 agosto 2021, di approvazione del "Nuovo regolamento canone unico, arredo, decoro urbano, giardini d'inverno e mezzi pubblicitari".

2. Tale atto è stato impugnato dinanzi al T.a.r. per il Veneto dalla (Soggetto 1) e dalla (Soggetto 2) s.r.l., sulla base dei seguenti motivi:
 a) violazione artt. 11 e 12 dello Statuto del Comune di (Omissis) e dell'art. 9 del Regolamento comunale per il funzionamento del Consiglio comunale per omesso preventivo esame da parte della Commissione consiliare permanente del regolamento impugnato;
 b) violazione dell'art. 41 Cost. e delle disposizioni dettate dal Codice della strada, D.Lgs. n. 285 del 1992 e del Codice dei Beni Ambientali D.Lgs. n. 42 del 2004, eccesso di potere per difetto d'istruttoria - contraddittorietà - illogicità manifesta e irragionevolezza - travisamento dei fatti;
 c) violazione art. 41 Cost., eccesso di potere per irragionevolezza e carenza di motivazione e di istruttoria in ordine all'introduzione del divieto assoluto di posa di cartelli e insegne su pali in gran parte del territorio - violazione dei principi di adeguatezza, necessità e proporzionalità;
 d) eccesso di potere per irragionevolezza e carenza di motivazione, difetto di istruttoria - violazione art. 41 Cost. e art. 51 co. 13 del Regolamento al Codice della strada;
 e) eccesso di potere per illogicità - irragionevolezza - mancanza di proporzionalità;
 f) eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà;
 g) violazione art. 41 Cost., incompetenza - eccesso di potere per illogicità - violazione art. 23 del Codice della strada, mancata attuazione art. 58 del Reg. al Codice della strada approvato con D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, violazione del principio dell'affidamento.

3. Con la sentenza n. 1252 del 31 maggio 2024 il T.a.r. per il Veneto ha dichiarato in parte inammissibile e, per il resto, ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

4. Gli originari ricorrenti hanno chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il loro appello a cinque motivi così rubricati:

 I - error in iudicando per violazione e/o disapplicazione degli artt. 11 e 12 dello Statuto del Comune di (Omissis) e dell'art. 9 del Regolamento comunale per il funzionamento del Consiglio comunale;

 II - error in iudicando relativamente al II e e VII motivo del ricorso per violazione degli artt. 99 e 100 c.p.c. e conseguente violazione dell'art. 41 Cost.. e delle disposizioni dettate dal Codice della strada, D.Lgs. n. 285 del 1992 e del Codice dei beni ambientali D.Lgs. n. 42 del 2004, eccesso di potere per difetto d'istruttoria - contraddittorietà - illogicità manifesta e irragionevolezza - travisamento dei fatti; violazione dell'art. 41 Costituzione, incompetenza - eccesso di potere per illogicità - violazione art. 23 del Codice della strada - mancata attuazione art. 58 al Reg. al Codice della strada approvato con D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 - violazione del principio dell'affidamento;

 III - error in iudicando per violazione dell'art. 99 c.p.c. e art. 112 c.p.c. vizio di "omessa pronuncia"; conseguente violazione dell'art. 41 Cost. e delle disposizioni dettate dal Codice della strada, D.Lgs. n. 285 del 1992 e del Codice dei beni ambientali D.Lgs. n. 42 del 2004; eccesso di potere per difetto d'istruttoria - contraddittorietà - illogicità manifesta e irragionevolezza - travisamento dei fatti;

 IV - error in iudicando per violazione dell'art. 112 c.p.c. "omessa pronuncia"; conseguente violazione dell'art. 41 Cost.; eccesso di potere per irragionevolezza e carenza di motivazione e di istruttoria in ordine all'introduzione del divieto assoluto di posa di cartelli e insegne su pali in gran parte del territorio - violazione dei principi di adeguatezza, necessità e proporzionalità;

 V - error in iudicando - eccesso di potere per difetto giurisdizionale sotto il profilo del divieto di integrazione postuma della motivazione - eccesso di potere per irragionevolezza e carenza di motivazione, difetto di istruttoria - violazione art. 41 Cost. e art. 51, comma 13 del Regolamento al Codice della strada; error in iudicando per eccesso di potere per illogicità - irragionevolezza - mancanza di proporzionalità; eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di (Omissis), eccependo l'inammissibilità e, in ogni caso, l'infondatezza nel merito dell'appello.

6. Con memorie del 16 febbraio 2026 e repliche del 25 febbraio 2026 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni e, con nota del 14 marzo 2026, l'appellante ha domandato che la causa fosse decisa in base agli atti depositati, senza previa discussione.

7. All'udienza pubblica del 19 marzo 2026 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Con il loro ricorso l'(Soggetto 1) e (Soggetto 2) avevano impugnato il "Nuovo regolamento canone unico, arredo, decoro urbano, giardini d'inverno e mezzi pubblicitari" del Comune di (Omissis), contestando sia il fondamento del potere esercitato dall'Amministrazione comunale, sia il contenuto delle singole previsioni, per la parte incidente sugli impianti pubblicitari. Il T.a.r. ha ritenuto infondato il motivo concernente la omessa sottoposizione del regolamento al parere della Commissione comunale permanente, evidenziando la mancanza, nella normativa comunale, di una disposizione che prevedesse l'obbligatorietà della costituzione di tale Commissione e della richiesta di parere e, quanto alle altre doglianze, ha riconosciuto al regolamento in questione la natura di regolamento "misto", cioè formato da prescrizioni programmatiche e precetti immediatamente lesivi.
Ha dichiarato, quindi, l'inammissibilità dei motivi relativi alle previsioni solo programmatiche - come quella di generale riordino della materia degli impianti pubblicitari - e invece ha affrontato e respinto nel merito le censure riguardanti i divieti relativi a particolari tipologie di impianti, le dimensioni massime, le distanze minime tra i cartelli e le pre-insegne, giudicando le scelte del Comune al riguardo espressione di discrezionalità amministrativa e tecnica, in cui l'Amministrazione ha valutato comparativamente gli interessi pubblici e privati in gioco (sicurezza stradale, salvaguardia del territorio sottoposto a vincolo paesaggistico, tutela della libertà dell'iniziativa economica) ed ha eseguito anche un giudizio tecnico, individuando dimensioni massime e distanze dei cartelli. Il T.a.r., inoltre, non ha ravvisato nelle disposizioni impugnate, profili di irragionevolezza o eccessivo sacrificio imposto ai privati, alla luce dei caratteri peculiari del borgo antico e del centro storico di (Omissis) e della possibilità delle aziende commerciali di promuoversi anche con altri strumenti pubblicitari, riconoscendo la sussistenza in capo al Comune della competenza a disciplinare la materia anche ai sensi dell'art. 23 del codice della strada.

9. Con il primo motivo gli appellanti hanno lamentato l'erroneità della sentenza impugnata, nella quale il T.a.r. non avrebbe adeguatamente valutato l'omissione da parte del Comune della richiesta di parere alla Commissione consiliare permanente (costituita nel 2018) che avrebbe dovuto pronunciarsi, tra le altre materie, proprio sui regolamenti.

10. Con il secondo motivo gli appellanti hanno, invece, ribadito l'immediata impugnabilità, a loro dire, di tutte le previsioni del regolamento, avendo l'(Soggetto 1), in qualità di associazione degli operatori pubblicitari e, dunque, di ente esponenziale di categoria, pieno interesse ad opporsi immediatamente ad ogni disposizione potenzialmente sfavorevole, anche se semplicemente programmatica, ed avendo presentato numerose istanze per l'installazione di impianti pubblicitari sul territorio del Comune di (Omissis) evidentemente non in linea con i principi sanciti nel nuovo regolamento, rimaste, allo stato, senza risposta.
Secondo gli originari ricorrenti, anche l'introduzione del concetto di contingentamento dei cartelli pubblicitari, che si sarebbe, in realtà, concretizzata solo con l'approvazione del Piano generale degli impianti, sarebbe risultata, poi, di per sé illegittima, producendo sin d'ora "effetti gravemente antiimprenditoriali ed anticoncorrenziali".

11. Con gli ulteriori tre motivi gli appellanti hanno affermato la sproporzione, l'irragionevolezza e l'eccessiva severità delle scelte pianificatorie effettuate in tema di pubblicità dal Comune di (Omissis) nel regolamento in esame che, con i suoi rigidi divieti e la sua disciplina restrittiva e contraddittoria, si sarebbe posto in contrasto anche con i principi costituzionali e, in particolare, con l'art. 41 della Costituzione, in quanto le elevate distanze minime richieste tra un impianto pubblicitario e l'altro e le pesanti limitazioni alle dimensioni dei cartelli (ove consentiti) avrebbero gravemente penalizzato le iniziative imprenditoriali, senza essere accompagnate da alcuna idonea motivazione circa la rilevanza degli interessi pubblici da salvaguardare e la coerenza della disciplina introdotta con le necessità del settore pubblicitario.

12. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

13. Quanto alla mancanza del parere della Commissione permanente, deve osservarsi, in via preliminare, come nella disciplina vigente non possa ravvisarsi, in realtà, alcuna norma che prevede l'obbligo di acquisire l'avviso di tale organo, la cui consultazione rimane, anche a seguito della sua concreta costituzione, meramente facoltativa.

14. In relazione alle successive doglianze, poi, in ragione della natura "mista" del regolamento e del significato delle singole disposizioni normative, non può che confermarsi l'inammissibilità per difetto di interesse dei motivi secondo e settimo del ricorso introduttivo, concernenti previsioni che, per la loro astrattezza e generalità, non appaiono immediatamente lesive, risultando, dunque, non impugnabili neppure da una associazione di categoria come l'(Soggetto 1) né, tantomeno, da una società del settore disgiuntamente dagli eventuali provvedimenti applicativi in concreto sfavorevoli. In tal senso anche le previsioni sulla competenza del Comune estesa alle insegne pubblicitarie delle strade regionali e provinciali all'interno del territorio comunale non risultano in alcun modo pregiudizievoli, all'attualità, essendo coerenti con il codice della strada (art. 23), così come le disposizioni sul numero massimo consentito di impianti, funzionale alla tutela degli interessi pubblici urbanistici, paesaggistici e di decoro urbano all'origine dell'adozione stessa della regolamentazione in questione.

15. Parimenti infondate sono le doglianze di irragionevolezza e di incostituzionalità formulate, sempre nell'ambito del secondo motivo, ma anche in quelli successivi, in relazione alle limitazioni all'installazione degli impianti pubblicitari previste dal regolamento che, non integrando divieti assoluti, ma una semplice disciplina della materia, sia pure rigorosa e differenziata per zone, a tutela dei numerosi interessi pubblici protetti e a salvaguardia dell'integrità storica, culturale e paesaggistica del centro storico e del territorio comunale di (Omissis), non risultano né illogiche, né sproporzionate, né ostative alla libera esplicazione della concorrenza, essendo anche derogabili in speciali casi e non riguardando - anche nell'area soggetta alla più stringente regolamentazione - qualsiasi mezzo pubblicitario o insegna, bensì le tipologie di impianto valutate dall'Amministrazione, nell'esercizio della sua discrezionalità anche tecnica, come le più rischiose e pregiudizievoli per il decoro urbano e per i valori paesaggistico-ambientali che contraddistinguono i luoghi di causa. Con particolare riferimento alla più stringente disciplina di divieto di cartelloni e di insegne su palo può aggiungersi che, come già sottolineato dal T.a.r., una simile previsione è finalizzata a perseguire un equilibrio tra l'esigenza di conservazione delle peculiarità del borgo antico di (Omissis) e le necessità delle attività commerciali che non vengono private del tutto della facoltà di farsi pubblicità, potendo ben utilizzare mezzi meno invasivi e più consoni alla tutela dell'ambiente urbano.

16. Sulla questione della possibilità di conciliare una regolamentazione anche severa dell'attività pubblicitaria con la libertà di iniziativa economica e d'impresa, la giurisprudenza amministrativa ha avuto occasione di affermare che "ai sensi dell'art. 3 commi 2 e 3, D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, ogni Comune è tenuto ad adottare un regolamento per l'applicazione dell'imposta, che disciplini le modalità di effettuazione della pubblicità, con la possibilità di stabilire limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie in relazione ad esigenze di pubblico interesse e in ogni caso determini la tipologia e la quantità degli impianti pubblicitari, le modalità per ottenere il provvedimento per l'installazione e i criteri per la realizzazione del piano generale degli impianti. Pertanto, l'installazione di impianti pubblicitari è un'attività economica contingentata, stante la limitatezza degli spazi a ciò destinati, senza che in ciò possa ravvisarsi compromissione della tutela costituzionale della libera iniziativa privata, giacché lo stesso art. 41 cost. ammette la possibilità di limitare tale libertà onde contemperarla con l'utilità sociale" (Cons. Stato, Sez. VI, 9 febbraio 2011, n. 894).

17. La suddetta regolamentazione, inoltre, anche ad un esame più approfondito non presenta alcun profilo di palese irragionevolezza, manifesto errore o incongruenza suscettibile di aprire una breccia in favore del sindacato giurisdizionale che dinanzi all'esercizio della discrezionalità tecnica e di quella amministrativa non risulta certo escluso, ma trova il suo limite nell'opinabilità delle soluzioni tecniche e specialistiche e nell'insindacabilità del merito delle scelte amministrative, con conseguente infondatezza delle doglianze sviluppate al secondo ed al terzo motivo di appello.

18. Per le medesime argomentazioni sul corretto uso da parte dell'Amministrazione del suo potere discrezionale di disciplina della materia degli impianti pubblicitari e circa l'assenza di chiari indizi di un uso errato o sviato di tale prerogativa, anche le ulteriori censure formulate dall'appellante negli ultimi due motivi, in rapporto al preteso difetto di motivazione dell'atto impugnato in primo grado ed all'asserita contraddittorietà dello stesso devono essere respinte, tanto più in considerazione del fatto che l'art. 13, comma 1, L. n. 241 del 1990 stabilisce che le disposizioni relative alla motivazione espressa o alla comunicazione di avvio e quelle in tema di partecipazione al procedimento non si applicano nei confronti dell'attività della P.A. diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione, come il regolamento in questione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione. Sul punto questo Consiglio di Stato ha avuto anche l'occasione di precisare che "la previsione dell'art. 3, comma 2, della L. 7 agosto 1990 n. 241 - secondo cui "la motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale" - trova la sua ragione nella circostanza che l'atto amministrativo generale non decide in concreto dell'assetto degli interessi proprio perché ha portata generale, ma solo identifica regole suscettibili di successive applicazioni, non essendo tendenzialmente idoneo a incidere a titolo particolare sulla posizione degli interessati; ciò indipendentemente dal tipo di attività disciplinata, senza che vi sia ragione di escludere dall'ambito operativo della disposizione gli atti che si riferiscono ad attività soggette alle norme del D.Lgs. n. 59 del 2010" (cfr. Cons. Stato Sez. V, 17 novembre 2016, n. 4794).

19. In conclusione, l'appello deve essere integralmente respinto. Per la particolarità e la complessità delle questioni trattate sussistono, infine giusti motivi per compensare tra le parti le spese del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del grado di appello.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

V. N., Presidente

S. M., Consigliere

E. L., Consigliere

L. F., Consigliere

O. F., Consigliere, Estensore.

 

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