Giurisprudenza codice della strada e circolazione stradale
Sezione curata da Palumbo Salvatore e Molteni Claudio

Cassazione Civile, Sezione seconda, ordinanza n. 8329 del 3 aprile 2026

 

Corte di Cassazione Civile, Sezione II, ordinanza numero 8329 del 03/04/2026
Circolazione Stradale - Art. 7 del Codice della Strada - Zone a traffico limitato - Veicoli elettrici - Accesso libero - Obbligo di preventiva comunicazione della targa - Poteri comunali - Discrezionalità regolatoria - In tema di accesso alle ZTL, la previsione di cui all’art. 7, comma 9-bis, C.d.S., pur favorendo la circolazione dei veicoli a minore impatto ambientale, non attribuisce un diritto incondizionato di accesso, potendo il Comune  subordinare l’ingresso a oneri organizzativi, quali la preventiva comunicazione della targa ne consegue che tale obbligo non contrasta con la norma primaria e la sua inosservanza legittima l’irrogazione della sanzione per accesso non autorizzato.

RITENUTO IN FATTO

Nel 2022 (Soggetto 1) ha proposto opposizione avverso i verbali di accertamento n. (Omissis) elevati da Comune di (Omissis) in relazione ad una serie di accessi a ZTL in assenza di permesso.

La stessa ha dedotto che il veicolo con cui erano avvenute le condotte sanzionate era a trazione integralmente elettrica e che, malgrado il Comune avesse previsto la necessità di una preventiva comunicazione della targa, ciò non poteva limitare l'accesso del veicolo, in quanto l'articolo 7, comma 9-bis, D.Lgs. n. 285/1992 dispone che, nella delimitazione delle zone a traffico limitato di cui al comma 9, debba essere consentito, in ogni caso, l'accesso libero ai veicoli dotati di propulsione elettrica o ibrida.

L'opponente, inoltre, ha dedotto la nullità dei verbali n. (Omissis), in quanto relativi a transito lungo la medesima strada a distanza di breve tempo.

Comune di (Omissis) si è costituita, eccependo che, all'epoca degli accessi, non era avvenuta la comunicazione della targa del mezzo alla società (Omissis) Srl, in osservanza della delibera n. 58/2011.

Con la sentenza di primo grado, il Giudice di Pace di (Omissis) ha dichiarato inammissibile il ricorso in relazione ai verbali di accertamento n. (Omissis), (Omissis) e (Omissis) per intervenuta definizione delle sanzioni mediante pagamento in misura ridotta, e ha accolto l'opposizione quanto agli altri verbali, compensando tra le parti le spese processuali.

A seguito di impugnazione da parte di (Soggetto 1), nella resistenza di Comune di (Omissis), la quale ha proposto appello incidentale, il Tribunale di (Omissis), con sentenza n. 5200/2023 pubblicata il 30.03.2023, ha accolto l'appello incidentale proposto dal Comune e respinto l'appello principale e, per l'effetto, in riforma della sentenza di primo grado, ha rigettato l'opposizione, confermando i verbali di accertamento impugnati e disponendo la compensazione delle spese dei due gradi di giudizio.

Nella motivazione, il Tribunale, per quanto di interesse in questa sede, ha ritenuto che la delibera n. 58/2011 fosse rispettosa della disposizione di legge, prevedendo che i veicoli ad alimentazione elettrica rientrino tra quelli che possono accedere alla ZTL, indipendentemente dalla sussistenza delle altre condizioni, quali ad esempio la residenza, e limitandosi a porre a carico dei privati l'onere di comunicare la targa del veicolo e la tipologia dell'alimentazione al fine di consentire al Comune di armonizzare l'esercizio di tale diritto con le modalità organizzative adottate al fine di garantire le caratteristiche urbanistiche di (Omissis) e la salute dei cittadini.

Il giudice del merito ha anche ritenuto che, in riforma della sentenza di primo grado, dovesse essere respinta l'opposizione per tutti i verbali, non risultando prodotta documentazione da cui evincere l'avvenuta oblazione.

(Soggetto 1) ha proposto ricorso per cassazione avverso la sentenza del Tribunale sulla scorta di tre motivi.

Comune di (Omissis) ha resistito con controricorso.

Fissata la trattazione in camera di consiglio, il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale dr. (Omissis), ha presentato conclusioni scritte, domandando l'accoglimento del primo motivo, e le parti hanno entrambe depositato memorie illustrative.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il primo motivo è rubricato come segue: violazione e falsa applicazione delle norme di diritto ex art. 360 n. 3 c.p.c. con riguardo agli artt. 2697 c.c.; artt. 112, 115, 116 e 324 c.p.c.; art. 7 c.d.s.

Il ricorrente, premesso che deve ritenersi coperta dal giudicato la constatazione che il veicolo oggetto di causa era a trazione elettrica e in possesso dei requisiti per l'accesso alle ZTL, sostiene che, analogamente a quanto già affermato dalla giurisprudenza di legittimità in tema di ingresso nelle ZTL dei veicoli dei disabili, deve essere ritenuta illegittima la disposizione regolamentare che subordini l'esercizio del diritto di accesso, previsto direttamente dalla legge, all'assolvimento di un obbligo di preventiva comunicazione.

Il motivo è infondato.

L'art. 7, comma 9-bis, D.Lgs. n. 285/1992, nel testo vigente all'epoca delle infrazioni oggetto di causa, prevede che, "nel delimitare le zone di cui al comma 9 i comuni consentono, in ogni caso, l'accesso libero a tali zone ai veicoli a propulsione elettrica o ibrida".

A sua volta, l'art. 22, comma 5-quinquies, D.L. n. 50/2017, convertito con modificazioni dalla L. n. 96/2017, prevede che, "al fine di assicurare la tutela del decoro del patrimonio culturale e la sicurezza pubblica, il comune, d'intesa con la regione, sentito il competente soprintendente del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, può adottare deliberazioni volte a regolare l'accesso e la circolazione, nel proprio centro storico, di veicoli elettrici e di velocipedi, utilizzati a fini turistici, che abbiano più di due ruote o che comunque trasportino tre o più persone, incluso il conducente".

Al riguardo, in sede di giurisprudenza amministrativa (cfr.: Consiglio di Stato n. 86 del 7 gennaio 2025) si è osservato che la normativa di cui ai commi 9 e 9-bis dell'art. 7 c.d.s. attribuisce ai Comuni il potere di individuare per il tramite della Giunta Comunale le zone in cui è consentita o vietata la circolazione dei veicoli; con riferimento ai veicoli elettrici, la disciplina nasce onde agevolare la circolazione dei veicoli a minore impatto inquinante, ma ciò non significa che il loro ingresso sia sottratto a qualunque controllo e/o contingentamento.

Il Consiglio di Stato, dunque, nella motivazione del precedente innanzi menzionato, ha ritenuto condivisibili le considerazioni del giudice di primo grado (TAR Toscana n. 106 del 2023), secondo cui era di immediata evidenza come la previsione di cui all'art. 22, comma 5-quinquies del D.L. 24 aprile 2017, n. 50 (aggiunto dalla L. di conversione 21 giugno 2017, n. 96) risulti essere caratterizzata da requisiti di applicabilità decisamente più specifici di quelli propri della norma generale dell'art. 7, comma 9-bis del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e preveda chiaramente, con riferimento ai centri storici, la possibilità di prevedere limitazioni alla circolazione, anche estese ai veicoli elettrici, che risultano ulteriormente più stringenti della previsione generale destinata alle zone a traffico limitato prevista dal Codice della strada (che esclude, in linea generale, la possibilità di interdire ai veicoli elettrici il traffico nelle Z.T.L.).

Sempre nella stessa sede, si è osservato che la finalità di regolazione della circolazione può consistere in misure parzialmente o totalmente interdittive in determinati contesti da tutelare caratterizzati da elevato volume di traffico di veicoli e di persone, analogamente a quanto avvenuto in altri ambiti, con particolare riferimento al commercio, riguardo ad alcune categorie di esercizi nell'ambito del territorio Unesco.

Deve dunque ritenersi che le norme di cui ai commi 9 e 9-bis dell'art. 7 c.d.s. siano strettamente connesse e che il comma 9-bis, nel collegare la facoltà di accesso alle ZTL da parte delle vetture a minore impatto ambientale all'esercizio dell'attività pianificatoria-regolatoria dei Comuni, più che prevedere direttamente in capo ai privati un diritto da far valere incondizionatamente nei confronti dell'Amministrazione, si rivolga a quest'ultima affinché la stessa, nell'esercizio della sua attività pianificatoria-regolatoria, caratterizzata da ampia discrezionalità, favorisca l'accesso alle ZTL da parte delle vetture a minore impatto ambientale.

Quanto precede non è in contrasto con i precedenti di legittimità in tema di accesso dei disabili alle ZTL.

Invero, con riferimento a quest'ultima tematica si è affermato che l'autorizzazione è diretta a ridurre il più possibile impedimenti deambulatori, e non può trovare ostacoli generati dalle difficoltà organizzative dell'ente territoriale di transito, diverso da quello di rilascio, il quale non può porre limitazioni non previste dalla legge (cfr.: Cass. n. 24015/2022; Cass. n. 28144/2022).

Ora, la possibilità per i disabili di accedere senza limitazioni alle zone a traffico limitato è prevista da norme speciali (artt. 11 e 12 D.P.R. 24 luglio 1996, n. 503) differenti da quella invocata dall'odierna ricorrente, sicché i principi di diritto affermati per i primi non possono essere applicati alla fattispecie in esame, oggetto di una diversa disciplina.

La previsione dell'obbligo di comunicare preventivamente la targa del veicolo elettrico non può, dunque, ritenersi illegittima.

La ricorrente, con la memoria illustrativa, ha dedotto che il Tribunale di (Omissis), con sentenza n. 14992/2024, passata in giudicato, avrebbe acclarato il suo diritto di non essere sanzionata per gli accessi alla ZTL pur non avendo ella comunicato la targa dell'auto a trazione elettrica.

Al riguardo, si osserva che, pur dovendosi ritenere che l'esistenza del giudicato esterno è, al pari di quello interno, rilevabile d'ufficio, non solo quando emerga da atti prodotti nel giudizio di merito, ma anche nell'ipotesi in cui si sia formato successivamente alla pronuncia della sentenza impugnata, con correlativa inopponibilità del divieto ex art. 372 c.p.c. (cfr.: Cass., Sez. Un., n. 2735/2017), la decisione passata in giudicato non è stata ritualmente prodotta, non potendo a ciò equipararsi la riproduzione fotografica del documento all'interno della memoria illustrativa, né comunque dalla sentenza in questione è dato evincere a quale auto essa si riferisca in concreto, sicché essa va valutata in questa sede semplicemente quale precedente giurisprudenziale, e ciò non senza considerare che in tale processo l'odierna ricorrente è risultata vittoriosa soltanto perché si è ritenuto che il Comune non avesse fornito prova della sussistenza delle limitazioni all'accesso, diversamente dal caso di specie, in cui esse non sono in discussione.

2. Il secondo motivo è rubricato come segue: violazione e falsa applicazione delle norme di diritto ex art. 360 n. 3 c.p.c. con riguardo agli artt. 2697 c.c.; artt. 100, 115 e 116 c.p.c.; art. 24 Costituzione.

Secondo la ricorrente, la mancata menzione nei verbali di accertamento della norma comunale che prevedeva l'obbligo di comunicazione, in violazione dell'art. 383 reg. es. c.d.s., costituiva ulteriore motivo di illegittimità dei verbali stessi, determinando in capo alla ricorrente una lesione del diritto di difesa.

Il motivo è inammissibile.

Al riguardo, deve osservarsi che i motivi del ricorso per cassazione devono investire, a pena di inammissibilità, questioni che siano già comprese nel tema del decidere del giudizio di appello, non essendo prospettabili per la prima volta in Cassazione questioni nuove o nuovi temi di contestazione non trattati nella fase del merito e non rilevabili di ufficio (cfr.: Cass., Sez. Un., n. 10502/2012).

Pertanto, ove una determinata questione giuridica - che implichi un accertamento di fatto - non risulti trattata in alcun modo nella sentenza impugnata, il ricorrente che proponga detta questione in sede di legittimità ha l'onere, al fine di evitare una statuizione di inammissibilità per novità della censura, non solo di allegare l'avvenuta deduzione della questione innanzi al giudice di merito, ma anche di indicare in quale atto del giudizio precedente lo abbia fatto, onde dar modo alla Corte di Cassazione di controllare "ex actis" la veridicità di tale asserzione prima di esaminare nel merito la questione stessa (cfr.: Cass. n. 20518/2008; Cass., Sez. Un., n. 10502/2012; Cass. n. 2038/2019).

In concreto, deve rilevarsi che l'Amministrazione controricorrente ha eccepito la novità della questione, dichiarando di non accettare il contraddittorio sul punto, e la ricorrente non ha fornito alcuna delle indicazioni menzionate nei principi di diritto di cui innanzi.

3. Il terzo motivo è rubricato come segue: violazione e falsa applicazione delle norme di diritto ex art. 360 n. 3 c.p.c. con riguardo agli artt. 2697 c.c.; artt. 115, 116 e 324 c.p.c.

In particolare, la ricorrente lamenta che il Tribunale, in violazione degli artt. 112 e 324 c.p.c., abbia rigettato l'opposizione anche con riferimento ai verbali n. (Omissis), (Omissis) e (Omissis), riguardo ai quali il giudice di primo grado aveva dichiarato l'opposizione medesima inammissibile per intervenuta definizione delle sanzioni mediante pagamento in misura ridotta, nonostante la declaratoria in questione non fosse stata appellata da nessuna delle parti.

Il motivo è fondato.

Il Tribunale, nella motivazione della sentenza impugnata, si è espresso sul punto, affermando che "in riforma della sentenza del Giudice di pace 5724/2022 deve essere respinta la opposizione per tutti i verbali non risultando prodotta documentazione dalla quale evincere l'avvenuta oblazione".

Considerato che nella medesima sede si era dato atto che "con sentenza 5724/2022 il Giudice di pace ha dichiarato inammissibile il ricorso in relazione ai verbali di accertamento (Omissis) in quanto gli stessi erano estinti per intervenuta oblazione" e che dal provvedimento impugnato non si evincono richiami all'oblazione quanto ad altri verbali, l'asserto motivazionale di cui innanzi non può che riferirsi ai tre verbali sopra citati.

Non risultando essere stata impugnata la decisione di primo grado sul punto in questione, sulla stessa si era formato il giudicato ed essa era estranea al thema decidendum, sicché erroneamente il Tribunale ha emesso la pronuncia di rigetto dell'opposizione in relazione ad essi.

4. Alla luce di quanto precede, il ricorso va accolto quanto al terzo motivo, rigettato quanto al primo e dichiarato inammissibile quanto al secondo.

Entro tali limiti, la sentenza impugnata va cassata e, decidendosi la causa nel merito ex art. 384, secondo comma, c.p.c., non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, va dichiarata l'inammissibilità dell'originaria opposizione in relazione ai verbali di accertamento n. (Omissis), per intervenuta definizione delle sanzioni mediante pagamento in misura ridotta.

In considerazione della parziale fondatezza del ricorso, va disposta la compensazione tra le parti delle spese processuali relative al giudizio di legittimità e ai gradi di merito.

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo motivo del ricorso, rigetta il primo e dichiara inammissibile il secondo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e, decidendo nel merito, dichiara inammissibile l'originaria opposizione in relazione ai verbali di accertamento n. (Omissis).

Compensa interamente tra le parti le spese processuali relative ai gradi di merito e al presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda sezione civile della Corte di cassazione, in data 26 marzo 2026.

Depositato in Cancelleria il 3 aprile 2026.

 

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