Giurisprudenza codice della strada e circolazione stradale
Sezione curata da Palumbo Salvatore e Molteni Claudio

Cassazione Civile, Sezioni Unite, ordinanza n. 25261 del 13 settembre 2026

Corte di Cassazione Civile, Sezioni Unite, ordinanza numero 25261 del 13/09/2026
Circolazione stradale - Art. 23 Codice della strada - Impianti pubblicitari abusivi - Rimozione - Sanatoria - Giurisdizione - Giudicato implicito - Se il TAR decide la controversia nel merito, afferma implicitamente la propria giurisdizione; la parte vittoriosa che intenda contestarla deve proporre specifico appello incidentale, anche condizionato. La mera riproposizione dell’eccezione in memoria non evita il giudicato interno, che preclude di sollevare la questione per la prima volta con ricorso per cassazione contro la decisione del Consiglio di Stato.

RITENUTO IN FATTO

1. (Soggetto 1) Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, propose ricorso nei confronti del Comune di (Omissis) dinnanzi al Tribunale amministrativo della Campania, sezione staccata di Salerno, per l'annullamento:
 1) della nota n. 1527/2019 dell'11.1.2019, con la quale il Comune aveva comunicato l'avvio del procedimento finalizzato all'emissione dell'ordinanza di rimozione forzata degli impianti pubblicitari non autorizzati installati su suolo pubblico e su suolo privato del Comune contestualmente diffidando la ricorrente alla rimozione degli stessi;
 2) della nota pervenuta in data 24.1.2019, con la quale il Comune di (Omissis) aveva controdedotto alle memorie della società;
 3) dell'ordinanza prot. 3792/2019/U del 25.1.2019, con la quale il Comune aveva ordinato la rimozione degli impianti pubblicitari abusivamente installati lungo le strade del Comune;
 4) ove e per quanto occorresse, del Regolamento dell'imposta di pubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni e piano degli impianti del Comune di (Omissis) approvato con delibera di C.C. n. 71 dell'11.12.2018, previa disapplicazione ai sensi dell'art. 5 della legge n. 2248 del 1865 all. E;
 4) ove e per quanto occorresse, della Determina n. 4 del 3.1.2019 con la quale era stata conferita la posizione organizzativa alla società richiamata nei provvedimenti impugnati, previa disapplicazione ai sensi dell'art. 5 della legge n. 2248 del 1865 all. E.

Con il ricorso la società:
 1) con un primo gruppo di motivi (contrassegnati sub lett. A), deduceva l'illegittimità delle ordinanze comunali di rimozione delle insegne pubblicitarie, tra l'altro, per la pendenza del procedimento sanatoria;
 2) con altro gruppo di motivi (contrassegnati sub lett. B) lamentava vizi dei provvedimenti impugnati relativamente al procedimento attivato di sanatoria degli impianti pubblicitari.

Il Comune di (Omissis) si costituì ed eccepì il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in favore del Giudice ordinario, atteso che la sanzione della rimozione degli impianti pubblicitari prevista dall'art. 23, comma 13-quater del Codice della strada costituiva un accessorio della sanzione amministrativa pecuniaria prevista dal comma 11 dello stesso art. 23 nonché, nel merito, l'infondatezza del ricorso, evidenziando l'abusività degli impianti pubblicitari in oggetto.

Con sentenza n. 891/2020, il TAR respinse il ricorso. Con riferimento all'eccezione di difetto di giurisdizione, il TAR "senza entrare nel merito dell'eccezione di difetto di giurisdizione formulata dal Comune secondo cui la sanzione della rimozione era accessoria a quella pecuniaria inflitta dalla Polizia locale ai sensi dell'art. 23 del Codice della Strada per cui la giurisdizione si radicherebbe dinanzi al Giudice ordinario", statuì che, una volta accertato che l'abuso commesso non poteva essere sanato, i manufatti abusivi dovevano essere rimossi.

2. Avverso la sentenza di primo grado, la società propose appello. Si costituì in giudizio il Comune di (Omissis) e ripropose, nella memoria difensiva, l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; nel merito chiese il rigetto dell'appello.

Con sentenza n. 7879/2024, depositata in data 10.10.2024, il Consiglio di Stato accolse il gravame.

Per quanto in questa sede rileva, il Consiglio di Stato disattese l'eccezione di difetto di giurisdizione in quanto la rimozione degli impianti costituiva disposizione meramente conseguenziale rispetto alla decisione di rigettare l'assegnazione in regolarizzazione degli impianti stessi, decisione quest'ultima che implicava l'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali, diretti ad incidere su posizioni di interesse legittimo.

2. [3] Per la cassazione della suddetta sentenza del Consiglio di Stato, il Comune di (Omissis) ha proposto ricorso affidato a due motivi. Ha resistito, con controricorso, (Soggetto 1) Srl.

Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale, ai sensi dell'art. 380-bis.1 cod. proc. civ.

Il Sostituto Procuratore Generale ha depositato memoria in cui ha illustrato le conclusioni di inammissibilità del ricorso. In prossimità della camera di consiglio, sia il Comune che la società controricorrente hanno depositato memorie illustrative.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Con il primo motivo, si deduce la nullità della sentenza e del procedimento per eccesso di potere giurisdizionale del Giudice amministrativo, ex artt. 23, comma 13-bis, del D.Lgs. n. 285/1992, 103 e 111 Cost., 362, primo comma, c.p.c. sotto il profilo dell'eccesso di potere giurisdizionale; il ricorrente si duole che l'impugnata decisione del Consiglio di Stato, nel disattendere l'eccezione di difetto di giurisdizione, abbia applicato non la norma esistente ma una norma creata dal giudice attraverso l'esercizio di un'attività normativa che non gli competerebbe.

Osserva il ricorrente che, diversamente da quanto ritenuto dal Consiglio di Stato, né l'art. 23 del Codice della strada né alcuna norma di legge prevederebbe un procedimento di regolarizzazione amministrativa degli impianti installati abusivamente. Peraltro, lo stesso Consiglio di Stato non aveva neanche indicato quale fosse la norma che lo disciplinava e che avrebbe implicato "l'esercizio di poteri autoritativi e, dunque, discrezionali".

2. Con il secondo motivo, si deduce la nullità della sentenza per violazione degli artt. 23 del D.Lgs. n. 285/1992, 103 e 111 Cost., 37 cod. proc. civ., 110 del D.Lgs. n. 104/2010; si denuncia la violazione dei criteri di riparto della giurisdizione per avere il Consiglio di Stato rigettato l'eccezione di giurisdizione, ritenendo che la rimozione degli impianti costituisse "disposizione meramente conseguenziale rispetto alla decisione di rigettare l'assegnazione in regolarizzazione degli impianti stessi, decisione che implicava l'esercizio di poteri autoritativi e dunque discrezionali"; ciò sebbene la giurisprudenza di legittimità (è richiamata Cass. SU n. 15170/2010) fosse consolidata nel ritenere, in caso di violazione del divieto, previsto dall'art. 23 del cod. strada, di collocare cartelli e altri mezzi pubblicitari lungo le strade in assenza di autorizzazione, la giurisdizione del giudice ordinario sull'opposizione avverso il provvedimento di irrogazione sia della sanzione pecuniaria che di quella, accessoria, della rimozione della pubblicità abusiva, poiché in entrambi i casi la P.A. non esercitava alcun potere autoritativo, ma si limitava all'applicazione, scevra da discrezionalità, delle disposizioni di legge (principio di diritto seguito anche dal C.d.S., quinta sezione, nella sentenza 26.6.2015, n. 3243).

3. In via preliminare, vanno esaminate le due eccezioni pregiudiziali di inammissibilità del ricorso formulate dalla controricorrente:

3.1.La prima è basata sull'assunto che si sia formato il giudicato interno sulla giurisdizione e ciò sul presupposto che il TAR, avendo rigettato il ricorso nel merito, avrebbe implicitamente ritenuto sussistere la giurisdizione del giudice amministrativo ed il Comune di (Omissis) non avrebbe formulato, ai sensi dell'art. 9 del D.Lgs. n. 104 del 2010 (Codice del Processo Amministrativo), appello incidentale per far valere la carenza di giurisdizione e, comunque, avrebbe riproposto la questione di giurisdizione nella memoria difensiva depositata il 15 gennaio del 2021, oltre il termine per la costituzione in giudizio, in violazione dell'art. 101, comma 2, in combinato disposto con l'art. 46 del cod. proc. amm..

3.2. La seconda eccezione risulta riferita all'assunta acquiescenza prestata dal Comune di (Omissis) alla sentenza del Consiglio di Stato, settima sezione, n. 10257/2024 del 20.12.2024, notificata il 30.12.2024 - che, in altro giudizio parallelo (RG n. 5079 del 2025), tra le stesse parti, avente il "medesimo oggetto"- aveva ritenuto la giurisdizione del giudice amministrativo con conseguente formazione del giudicato esterno sulla giurisdizione.

3.3. Con riguardo alla prima, va, in primo luogo, disattesa l'eccezione sollevata dal Comune nella memoria illustrativa di inammissibilità dell'eccezione di formazione del giudicato interno sulla giurisdizione trattandosi, ad avviso di quest'ultimo, di doglianza non attinente al superamento dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo ma ad un error in procedendo che, quale "questione interna" alla giurisdizione del giudice a quo, andava dedotta dalla società dinanzi al Consiglio di Stato. L'eccezione della controricorrente, di fatto, imputerebbe alla sentenza impugnata la violazione di una preclusione processuale e, dunque, un vizio in iudicando, in quanto tale non sindacabile in sede di controllo di giurisdizione.

Al riguardo, per quanto sia indiscusso nella giurisprudenza di questa Corte che "la violazione del giudicato interno non può essere dedotta come motivo di ricorso alle Sezioni Unite della Corte di cassazione avverso decisioni del Consiglio di Stato, trattandosi di doglianza che non attiene al superamento dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo, ma ad error in procedendo, con conseguente inammissibilità del relativo motivo (Cass., S.U, n. 27618/2008; Cass. S.U., n. 5077/2005, richiamate in memoria), nella specie, a fronte della eccezione di formazione del giudicato interno implicito sollevata dalla controricorrente, "non può dubitarsi che alla decisione sulla giurisdizione appartenga quella sull'esistenza del giudicato sulla giurisdizione, la quale implica che la Corte deve verificare anche il se, il quando e il come un giudicato si sia formato" (Cass., S.U., n. 1599/2022).

3.4. Ciò posto, la prima eccezione è fondata e va accolta.

Va innanzitutto ricordato che, come da questa Corte più volte affermato (v. Cass., S.U. n. 36069/2023; Cass., S.U, n. 10265/2018; Cass., S.U. n. 26497/2020), il giudicato interno sulla giurisdizione si forma tutte le volte in cui il giudice di primo grado abbia pronunciato nel merito, affermando anche implicitamente la propria giurisdizione, e le parti abbiano prestato acquiescenza a tale statuizione, non impugnando la sentenza sotto questo profilo, sicché non può validamente prospettarsi l'insorgenza sopravvenuta di una questione di giurisdizione all'esito del giudizio di secondo grado, perché tale questione non dipende dall'esito della lite, ma da due invarianti primigenie, costituite dal petitum sostanziale della domanda e dal tipo di esercizio di potere giurisdizionale richiesto al giudice. Secondo un consolidato orientamento di questa Corte, allorché il giudice di primo grado abbia pronunciato nel merito, affermando, anche implicitamente, la propria giurisdizione, la parte che intende contestare tale riconoscimento è tenuta a proporre appello sul punto, eventualmente in via incidentale condizionata, trattandosi di parte vittoriosa; diversamente, l'esame della relativa questione è preclusa in sede di legittimità, essendosi formato il giudicato implicito sulla giurisdizione (Cass., S.U., n. 2067/2011; conformi Cass., S. U., n. 24883/2008; Cass., Sez. U., n. 27531/2008; Cass., S.U., n. 12905/2011; Cass., S.U., n. 5704/2012; Cass., Sez. U., n. 5873 /2012, che ha dichiarato inammissibile il regolamento di giurisdizione richiesto dal Consiglio di Stato, poiché la decisione adottata dal Tar postulava il necessario riconoscimento della giurisdizione del medesimo giudice (Cass., S.U., n. 10265/2018; Cass., S.U., n. 10438/2018; Cass., S.U. n. 2605/2018; Cass., S.U. n. 13750/2019; Cass., S.U., n. 22652/2019; Cass., SU n. 36005/2022; Cass., SU, n. 36695/2022; Cass., SU, n. 26851/2024).

Nel contesto del già richiamato orientamento di questa Corte, è stato ulteriormente precisato che il giudicato interno sulla giurisdizione può formarsi tutte le volte in cui il giudice ha pronunciato nel merito, affermando così implicitamente la propria giurisdizione, e dunque con esclusione per le sole statuizioni che non la implicano, come nel caso in cui l'unico tema dibattuto sia stato quello relativo all'ammissibilità della domanda o quando, dalla motivazione della sentenza, risulti che l'evidenza di una soluzione abbia assorbito ogni altra valutazione ed abbia indotto il giudice a decidere il merito per saltum (Cass., S.U., n. 28503/2017; Cass. S.U. n. 24883/2008).

È stato successivamente altresì precisato che il giudicato implicito sulla giurisdizione si forma tutte le volte in cui la causa sia stata decisa nel merito, con esclusione delle sole decisioni che non contengano statuizioni implicanti l'affermazione della giurisdizione, sicché la preclusione da giudicato non può scaturire da una pronuncia che non contenga alcuna statuizione sull'attribuzione o sulla negazione del bene della vita preteso, ma si limiti a risolvere questioni giuridiche strumentali all'attribuzione del bene controverso (Cass., S.U, n. 7454/2020).

Con la sentenza delle Sezioni Unite n. 24172 del 2025 si è ribadito che - fatti salvi i casi in cui la pronuncia si estranei del tutto dalla questione di giurisdizione - la decisione sul merito postula un preventivo vaglio, concluso con esito positivo, in ordine alla giurisdizione. Sicché, in assenza di conversione del vizio in motivo di impugnazione, ad opera della parte convenuta, l'implicita statuizione affermativa della giurisdizione si consolida, assumendo autorità di cosa giudicata, rimanendo precluso - tanto al giudice del gravame, quanto a quello di legittimità - il potere di rilevare per la prima volta tale vizio ex officio; a tale regola si sottraggono i vizi processuali rilevabili, in base ad espressa previsione legale, in ogni stato e grado del processo e quelli relativi a questioni "fondanti" (la cui omessa rilevazione si risolverebbe in una pronuncia inutiliter data), nonché le ipotesi in cui il giudice abbia esternato la propria decisione come fondata su una "ragione più liquida", inidonea a ravvisare una decisione implicita sulla questione processuale implicata.

Le Sezioni Unite, con la sentenza da ultimo citata hanno chiarito che la soluzione così declinata ha, poi, trovato un riscontro nel diritto positivo con il D.Lgs. n. 149 del 2022, che ha modificato l'art. 37 c.p.c. subordinando il rilievo del vizio nei gradi successivi alla sua conversione in specifico motivo di gravame ad opera della parte convenuta in primo grado. Per effetto di tale riforma si è, dunque, operata una riconciliazione del piano normativo con quello applicativo recato, come innanzi già evidenziato, dal diritto vivente formatosi in ambito civilistico, dando seguito ad una scelta del legislatore che, nel diverso plesso della giurisdizione amministrativa, aveva già avuto modo di concretizzarsi tramite l'art. 9 del codice del processo amministrativo, di cui al D.Lgs. n. 104/2010.

Questa Corte ha inoltre declinato i medesimi principi sinora esposti anche nello specifico contesto del processo amministrativo, rilevando dapprima che la decisione del Consiglio di Stato che abbia ritenuto non indennizzabile il vincolo imposto nell'ambito di una procedura sostanzialmente espropriativa non può essere impugnata per motivi attinenti alla giurisdizione, ove sulla relativa questione non sia stato proposto alcun motivo di impugnazione in sede di appello, poiché la formazione, in via esplicita o implicita, del giudicato interno sulla giurisdizione comporta l'inammissibilità del ricorso per cassazione che riproponga la relativa questione (Cass., S.U., n. 10438/2018). Aggiungendo poi, con ulteriore arresto (Cass., S.U, n. 26497/2020) che "ogni plesso giurisdizionale gode di specifiche norme processuali che ne strutturano il rito, le quali vertono quindi anche sulla introduzione della questione di giurisdizione", ed individuando la disposizione di rito applicabile non nell' art. 37 cod. proc. civ., vigente ratione temporis, a norma del quale "Il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei confronti della pubblica amministrazione o dei giudici speciali è rilevato, anche d'ufficio, in qualunque stato e grado del processo"; ma nell' art. 9 del cod. proc. amm., secondo cui "Il difetto di giurisdizione è rilevato in primo grado anche d'ufficio. Nei giudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione.". In virtù di tale ultima previsione, si è quindi concluso che "Nel processo amministrativo, ove il difetto di giurisdizione non sia stato eccepito in primo grado né sia stato oggetto di specifico motivo di appello, deve ritenersi maturato, sul punto, il giudicato implicito, stante la preclusione di cui all'art. 9 c.p.a., che regola la deduzione delle questioni di giurisdizione nell'ambito delle specifiche norme processuali che strutturano il rito del relativo plesso giurisdizionale." (Cass., S.U., n. 26497/2020; Cass., SU, n. 33846/2021; Cass., SU, n. 26851/2024). 3.5. Così delineato il quadro normativo e giurisprudenziale, nella sentenza di primo grado, il TAR ha disatteso tutti i motivi di doglianza (sub A e B del ricorso) in quanto infondati nel merito con superamento positivo della questione di giurisdizione.
Peraltro, il giudice adito - nell'esaminare gli ultimi motivi di doglianza (sub A) ha dato atto dell'eccezione e anche rispetto ad essa - sebbene non su di essa - si è pronunciato nei seguenti termini: "senza entrare nel merito dell'eccezione di difetto di giurisdizione formulata dal Comune secondo cui la sanzione della rimozione è accessoria a quella pecuniaria inflitta dalla Polizia Locale ai sensi dell'art. 23 del Codice della Strada per cui la giurisdizione si radicherebbe dinanzi al Giudice Ordinario, ritiene che, una volta accertato che l'abuso commesso non può essere sanato, consegue che i manufatti abusivi devono essere rimossi".

Pertanto, avverso la implicita statuizione del TAR sulla sussistenza della propria giurisdizione il Comune era tenuto a spiegare appello incidentale (eventualmente condizionato trattandosi di parte vittoriosa in primo grado), ai sensi dell'art. 9 del D.Lgs. n. 104/2010 al fine di evitare la formazione, sul punto, del giudicato implicito, laddove nella specie si è limitato, in sede di gravame, ad una mera riproposizione dell'eccezione di difetto di giurisdizione nella memoria illustrativa sul presupposto che il TAR avesse espresso unicamente un non liquet, non avendo né dichiarato sussistente la propria giurisdizione né, tantomeno, rigettato l'eccezione medesima.

In ogni caso, pur volendo ritenere che la questione di giurisdizione non sia stata implicitamente decisa, ma sia rimasta non esaminata o assorbita, il Comune era tenuto a riproporla ritualmente in appello con la memoria di costituzione, ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a. (C.d.S., Sez. V, 3 gennaio 2025, n. 31; id., 13 settembre 2024, n. 7572), cioè nel termine, stabilito dall'art. 46, comma 1, c.p.a. (applicabile anche alla fase di gravame), di sessanta giorni dal perfezionamento della notifica del ricorso nei confronti della parte interessata (C.d.S., Sez. VII, 15 settembre 2025, n. 7317); ciò che non è avvenuto in quanto il ricorso è stato notificato il 13.11.2020 mentre la memoria contenente l'eccezione di giurisdizione è stata depositata il 15 gennaio 2021.

Ne consegue l'inammissibilità del ricorso per cassazione per il quale si procede, essendo passata in giudicato l'implicita statuizione del TAR sulla propria giurisdizione. Tale considerazione esclude, a monte, che possa, in questa sede di legittimità, porsi la questione di giurisdizione.

4. In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile.

5. Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del presente giudizio di legittimità, che liquida, 4.200,00 per compensi, oltre Euro 200,00 per esborsi, spese generali nella misura del 15% ed accessori di legge, con distrazione in favore dell'Avv.to (Omissis), dichiaratosi anticipatario.

Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni unite della Corte di cassazione, il 14 aprile 2026.

Depositato in Cancelleria il 13 settembre 2026.

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