Giurisprudenza codice della strada e circolazione stradale
Sezione curata da Palumbo Salvatore e Molteni Claudio
Cassazione Civile, Sezione seconda, ordinanza n. 41239 del 22 dicembre 2022
Corte di Cassazione Civile, Sezione II, ordinanza numero 41239 del 22/12/2021
Circolazione Stradale - Art. 19 Legge n. 727 del 1978, art. 179 del Codice della Strada - Tachigrafo - Mancata esibizione dei fogli di registrazione obbligatori - Sanzioni - In caso di mancata presentazione, da parte del conducente di un veicolo adibito al trasporto su strada, sottoposto a un controllo, dei fogli di registrazione del tachigrafo analogico relativi a vari giorni di attività nel corso del periodo comprendente la giornata del controllo e i ventotto giorni precedenti, le autorità competenti dello Stato membro del luogo di controllo sono tenute a contestare un'infrazione unica in capo a tale conducente infliggendogli un'unica sanzione.
RITENUTO IN FATTO
Con ricorso al Giudice di Pace di Firenze IDELMINO B. impugnava una serie di verbali di contestazione di illecito amministrativo elevati dalla Polizia Stradale in data 3.10.2013, esponendo di lavorare come conducente di mezzi pesanti alle dipendenze della società Autotrasporti F.lli F. e che, in occasione di un controllo effettuato dalla Polizia Stradale di Firenze, gli venivano contestate n. 27 infrazioni della L. n. 727 del 1978, art. 19, inserite in 9 verbali diversi. L'opponente deduceva che veniva in rilievo la presunta violazione dell'art. 15 del Regolamento CEE n. 3821/1985, ovvero l'omessa esibizione da parte dell'autotrasportatore di mezzo pesante dei fogli di registrazione del cronotachigrafo installato sul veicolo; chiedeva, pertanto, l'annullamento dei verbali per l'indeterminatezza dell'addebito e la violazione del ne bis in idem, stante la contestazione di 27 sanzioni a fronte di un'unica violazione, indicata nel fatto istantaneo della mancata esibizione dei fogli di registrazione di cui all'art. 15 del Reg. CEE n. 3821/1985.
Con sentenza n. 5425/2014 il Giudice di Pace di Firenze accoglieva l'opposizione e annullava i verbali contestati.
Avverso detta sentenza proponeva appello la PREFETTURA di FIRENZE, deducendo che ciascun foglio aveva una sua autonoma rilevanza, per cui correttamente la Polstrada aveva applicato una pluralità di sanzioni.
Con sentenza n. 3974/2015, depositata in data 10.11.2015, il Tribunale di Firenze accoglieva l'appello confermando i verbali della Polizia Stradale del 3.10.2013, condannando l'appellato al pagamento delle spese di lite del grado di appello. In particolare, il Giudice d'appello rilevava che le registrazioni su cronotachigrafo per gli autotrasportatori erano tese a consentire alle autorità di controllo di verificare se i medesimi avessero usufruito del numero di ore di riposo stabilito dalla legge e se avessero anche tenuto una velocità consona ai limiti di velocità stabiliti su strada. Si richiamava la sentenza della Suprema Corte n. 17073/2007, secondo la quale l'omessa conservazione sistematica dei fogli di registrazione è sanzionata dalla L. n. 727 del 1978, art. 19, in relazione a ciascun giorno lavorativo, avendo il foglio di registrazione una propria individualità e autonomia, come emerge dall'art. 15, comma 2 del Reg. CEE n. 3821/1985, che fa riferimento all'utilizzazione da parte dei conducenti dei fogli di registrazione "per ciascun giorno in cui guidano".
Avverso detta sentenza propone ricorso per cassazione Idelmino B. in base a due motivi. Resiste la Prefettura con controricorso.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Con il primo motivo, il ricorrente lamenta la "Violazione e falsa applicazione del combinato disposto della L. n. 727 del 1978, art. 19, e dell'art. 15, comma 7 Reg. CEE n. 3821/1985", poiché il dato letterale dell'art. 15, comma 7 Reg. CEE n. 3821/1985 risulta chiaro, nel disporre che al momento del controllo il conducente deve essere in grado di esibire i fogli di registrazione relativi alla giornata in corso e agli ultimi 28 giorni. Tale documentazione viene intesa nel suo complesso, come conferma anche l'utilizzo della congiunzione "e" da parte del legislatore. Pertanto, la suddetta norma contiene un'unica prescrizione di condotta, a prescindere dal numero di documenti da esibire, e la sua violazione comporta l'applicazione di una sola sanzione. A sostegno della sua errata interpretazione viene altresì citata la decisione di questa Corte (Cass. n. 17073 del 2007), che il ricorrente reputa non pertinente al caso di specie, in quanto riguardante la contestazione al datore di lavoro di plurime violazioni dell'art. 14 Reg. CEE per non aver egli conservato i dischi per un anno, mentre il presente giudizio concerne l'ipotesi di mancata esibizione dei dischi, di cui all'art. 15 citato, da parte del conducente.
1.2. - Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la "Violazione e falsa applicazione del principio di proporzionalità di cui alla L. n. 689 del 1981, art. 11". Il Giudice di secondo grado, con riferimento alla regola della proporzionalità, richiamava la pronuncia della Corte di Giustizia CE n. 210 del 9.2.2012 che avrebbe dichiarato illegittimo, per contrasto con il principio Europeo di proporzionalità degli illeciti, il decreto dello Stato membro che prevedeva la possibilità di applicare una sola sanzione forfettaria per le violazioni relative alla disciplina del cronotachigrafo di cui agli artt. 13 - 16 Reg. CEE n. 3821/1985. Tale pronuncia non sarebbe pertinente alla fattispecie in quanto la Corte di Giustizia CE si riferisce all'ipotesi in cui il sistema sanzionatorio di uno Stato membro preveda l'applicabilità di un'identica sanzione di importo forfettario alle violazioni tra loro più diverse ed eterogenee. Ma il caso in oggetto non riguarda una questione di questo tipo; giacché il principio di proporzionalità della sanzione all'illecito commesso viene rispettato nel momento in cui la sanzione è determinata tra il minimo e il massimo edittale indicati dalla norma.
2. - Il primo motivo è fondato.
2.1. - Con ordinanza interlocutoria n. 29469 del 2019 questa Corte ha rimesso alla Corte di Giustizia la questione interpretativa, e specificamente, "se l'art. 15, comma 7 cit. possa essere interpretato, per la specifica ipotesi del conducente dell'automezzo, quale norma che prescriva una unica complessiva condotta con conseguente commissione di una unica infrazione ed irrogazione di una sola sanzione ovvero può dar luogo, con l'applicazione del cumulo materiale, a tante violazioni e sanzioni per quanti sono i giorni in relazione ai quali non sono stati esibiti i fogli di registrazione del cronotachigrafo nell'ambito del previsto lasso temporale (giornata in corso ed i 28 giorni precedenti)".
2.1. - La Corte di Giustizia ha offerto risposta a tale sollecitazione della Corte di cassazione con la sentenza n. 45 del 2021, nelle cause riunite nn. C-870/19 e C-871-19, affermando che l'art. 15, paragrafo 7, del regolamento (CEE) n. 3821/85 del Consiglio, del 20/12/1985, relativo all'apparecchio di controllo nel settore dei trasporti su strada, come modificato dal regolamento (CE) n. 561/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, e l'art. 19 del regolamento n. 561/2006 devono essere interpretati nel senso che, in caso di mancata presentazione, da parte del conducente di un veicolo adibito al trasporto su strada, sottoposto a un controllo, dei fogli di registrazione dell'apparecchio di controllo relativi a vari giorni di attività nel corso del periodo comprendente la giornata del controllo e i ventotto giorni precedenti, le autorità competenti dello Stato membro del luogo di controllo sono tenute a constatare un'infrazione unica in capo a tale conducente e a infliggergli per la stessa un'unica sanzione.
2.2. - La Corte di Lussemburgo, dopo avere richiamato le normative comunitarie succedutesi nel tempo, ha evidenziato come il diritto nazionale, in forza della L. n. 727 del 1978, art. 19, costituente attuazione del regolamento n. 1463/70 e successive modificazioni e integrazioni, relativo alla istituzione di uno speciale apparecchio di misura destinato al controllo degli impieghi temporali nel settore dei trasporti su strada, avesse previsto che chiunque contravvenga alle disposizioni del regolamento n. 1463/70, e successive modificazioni e integrazioni, nonché alle disposizioni di tale legge e dei relativi regolamenti d'attuazione per le quali non sia prevista una specifica sanzione, è soggetto a una sanzione amministrativa. Nel ricordare i termini in cui la questione sollevata è destinata ad incidere sulla determinazione delle sanzioni suscettibili di essere applicate (in quanto, se la disposizione invocabile dovesse essere interpretata nel senso che essa impone al conducente un unico obbligo, consistente nell'essere in grado, in caso di controllo, di produrre tutti i fogli di registrazione relativi all'intero periodo rilevante, la violazione di questa stessa disposizione configurerebbe un'infrazione unica, la quale potrebbe dar luogo soltanto all'irrogazione di un'unica sanzione, mentre al contrario, se l'art. 15, paragrafo 7, del regolamento n. 3821/85 dovesse essere interpretato nel senso che esso prevede molteplici obblighi, le violazioni di questi potrebbero dar luogo a tante infrazioni quanti sono i giorni, o i gruppi di giorni, compresi nel periodo costituito dalla giornata del controllo e dai 28 giorni precedenti, in relazione ai quali non sono stati presentati i fogli di registrazione), la Corte di Giustizia ha optato per l'interpretazione favorevole all'applicazione di una sanzione unica.
2.3. - A tal fine la Corte di Giustizia ha osservato che i regolamenti nn. 3821/85 e 561/2006 mirano, da un lato, al miglioramento delle condizioni di lavoro dei conducenti cui si applicano tali regolamenti nonché della sicurezza stradale in generale e, dall'altro, alla definizione di criteri uniformi relativi ai periodi di guida e di riposo dei conducenti nonché al loro controllo (v., in tal senso, sentenza del 9 febbraio 2012, Urben, C-210/10, EU:C:2012:64, punto 25), e prevedono un insieme di misure, segnatamente criteri uniformi relativi ai periodi di guida e di riposo dei conducenti nonché il loro controllo, la cui osservanza deve essere garantita dagli Stati membri mediante l'applicazione di un regime sanzionatorio per qualsivoglia violazione dei medesimi, e ciò ai sensi dell'undicesimo considerando del regolamento n. 3821/85, per cui gli obiettivi del controllo dei tempi di lavoro e riposo esigono che i datori di lavoro e i conducenti siano tenuti a vigilare sul buon funzionamento dell'apparecchio eseguendo accuratamente le operazioni richieste dalla regolamentazione.
Nel caso in cui il veicolo adibito al trasporto su strada sia dotato di un apparecchio di controllo analogico, tali dati sono registrati su un foglio di registrazione inserito nell'apparecchio. Qualora il veicolo sia dotato di un apparecchio di controllo digitale, detti dati sono memorizzati sulla carta del conducente, e l'art. 15, paragrafo 2, di detto regolamento dispone che i conducenti utilizzano i fogli di registrazione o la carta del conducente per ciascun giorno in cui guidano, dal momento in cui prendono in consegna il veicolo, e che il foglio di registrazione o la carta del conducente sono ritirati solo alla fine del periodo di lavoro giornaliero, a meno che il loro ritiro sia autorizzato diversamente. Relativamente a tale obbligo l'art. 15, paragrafo 7, lettera a), del regolamento n. 3821/85 prevede che, su richiesta delle autorità di controllo, il conducente di un veicolo munito di un apparecchio di controllo analogico sia tenuto, in particolare, a presentare, dopo il 1 gennaio 2008, i fogli di registrazione della giornata in corso e dei 28 giorni precedenti, ma in realtà, secondo i giudici di Lussemburgo, tale disposizione stabilisce un obbligo unico applicabile a questo intero periodo e non già obblighi distinti per ciascuna delle giornate in questione o per ciascuno dei fogli di registrazione corrispondenti.
2.4. - Deve, quindi, ritenersi che la corretta interpretazione delle norme comunitarie deponga per la conclusione secondo cui la violazione dell'obbligo prescritto dall'art. 15, paragrafo 7, lettera a), del regolamento n. 3821/85 costituisce un'infrazione unica e istantanea, consistente nell'impossibilità, per il conducente interessato, di presentare, al momento del controllo, tutti o parte di questi ventinove fogli di registrazione e che tale infrazione non può che dar luogo a una sola sanzione. Conforta tale convincimento il fatto che, conformemente all'art. 19, paragrafo 1, del regolamento n. 561/2006, nessuna infrazione del regolamento n. 3821/85 è soggetta a più di una sanzione e che tale interpretazione non è messa in discussione dalle disposizioni dell'allegato III della direttiva 2006/22, le quali non miravano, infatti, a stabilire un elenco preciso e tassativo delle infrazioni ai regolamenti nn. 3821/85 e 561/2006, ma si limitavano a stabilire, per gli Stati membri, orientamenti riguardo a una gamma comune di infrazioni di tali regolamenti.
2.5. - La sentenza ha poi evidenziato che, in forza dell'art. 19 del regolamento n. 561/2006, le sanzioni per infrazione dei regolamenti nn. 3821/85 e 561/2006 devono essere effettive, proporzionate, dissuasive e non discriminatorie. Posto che un inadempimento relativo all'art. 15, paragrafo 7, del regolamento n. 3821/85 non può essere considerato un'infrazione minore, la sanzione prevista per tale inadempimento deve essere sufficientemente elevata, in considerazione della gravità di tale infrazione, affinché essa possa produrre un reale effetto dissuasivo. Se è vero che un inadempimento relativo all'art. 15, paragrafo 7, del regolamento n. 3821/85 è tanto più grave quanto più elevato è il numero di fogli di registrazione che non possono essere presentati dal conducente (in quanto impedisce il controllo effettivo delle condizioni di lavoro dei conducenti e del rispetto della sicurezza stradale relativamente a più giorni), al fine di rispettare il requisito di proporzionalità delle sanzioni imposto dall'art. 19, paragrafo 1, del regolamento n. 561/2006, la sanzione dev'essere sufficientemente modulabile a seconda della gravità dell'infrazione (v., in tal senso, sentenza del 9 febbraio 2012, Urbàn, C-210/10). Ma ancorché, nell'ipotesi in cui l'importo della sanzione amministrativa pecuniaria applicabile a una simile violazione ai sensi del diritto di uno Stato membro sia insufficiente per produrre un effetto dissuasivo, se il giudice nazionale sarebbe tenuto, in forza del principio di interpretazione conforme del diritto interno, a dare a tale diritto un'interpretazione per quanto più possibile conforme alle prescrizioni del diritto dell'Unione, lo stesso giudice nazionale deve però anche garantire il rispetto del principio di legalità dei reati e delle pene, sancito dall'art. 49, paragrafo 1, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea. E' stato ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia, tale principio esige che la legge definisca chiaramente le infrazioni e le pene che le reprimono e che tale condizione si rivela soddisfatta qualora il soggetto sia in grado di sapere, sulla base del dettato della disposizione pertinente e se del caso con l'aiuto dell'interpretazione che ne è data dai tribunali, quali atti e omissioni implichino la sua responsabilità penale (sentenza del 22 ottobre 2015, AC-Treuhand/Commission, C-194/14, punto 40). Ciò comporta che, quand'anche il giudice nazionale reputasse l'importo massimo della sanzione amministrativa pecuniaria che può essere imposta nei procedimenti principali non sufficientemente elevato per produrre effetti dissuasivi, tale giudice non potrebbe imporre più sanzioni, ciascuna vertente su uno o più giorni rientranti nel periodo comprendente la giornata del controllo e i 28 giorni precedenti.
3. - Il ricorso va accolto (con assorbimento del secondo motivo) e la sentenza va cassata con rinvio, per un nuovo esame del Tribunale Fiorentino che, in diversa composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
La Corte così provvede: accoglie il primo motivo di ricorso, con assorbimento del secondo motivo; cassa la sentenza impugnata con rinvio, per un nuovo esame, al Tribunale di Firenze che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Sezione Seconda Civile della Corte Suprema di Cassazione, il 30 giugno 2021.
Depositato in Cancelleria il 22 dicembre 2021.
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