FOCUS

Brevi approfondimenti di natura giurisprudenziale e normativa afferenti la circolazione stradale e le norme ad essa collegate

Sezione curata da: Palumbo Salvatore e Molteni Claudio

CASSAZIONE CIVILE N. 22434/2026 – CANONE CONCESSORIO EX ART. 27 C.D.S.: IL “DOPPIO BINARIO” NON ESIME IL GIUDICE DALL’ESAME DEL CONTRATTO

⚖️ La decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, Sezione I, con la sopra riportata ordinanza n. 22434, depositata il 30 giugno 2026, affronta una controversia relativa al canone concessorio non ricognitorio previsto dall’art. 27 del Codice della strada, con particolare riguardo al rapporto tra tale pretesa patrimoniale, il COSAP e il contenuto del contratto stipulato tra l’operatore economico e l’ente locale.

La vicenda trae origine dall’impugnazione di otto avvisi di accertamento emessi dalla società concessionaria del servizio di accertamento e riscossione del canone, per un importo complessivo inizialmente pari a euro 98.460,00 e successivamente ridotto, nel corso del giudizio, a euro 47.494,00, relativamente agli anni dal 2013 al 2017.

Dopo il rigetto della domanda in primo grado, anche la Corte d’Appello aveva escluso la fondatezza delle contestazioni della società, muovendo dalla considerazione che i provvedimenti concessori per l’uso e l’occupazione delle strade abbiano natura onerosa e ritenendo ammissibile, sulla base degli artt. 25 e 27 del Codice della strada, il cosiddetto “doppio binario”, ossia la possibilità per l’ente locale di pretendere sia il COSAP sia il canone concessorio non ricognitorio.

🚗 Il canone concessorio e il rapporto con il titolo che disciplina l’occupazione

Il punto di maggiore interesse della pronuncia non consiste, tuttavia, nell’affermazione definitiva della debenza o meno del canone, né nella soluzione generale del rapporto tra COSAP e canone ex art. 27 del C.d.S.. La Cassazione concentra infatti la propria attenzione su un profilo preliminare e decisivo: il giudice non può arrestarsi all’astratta possibilità giuridica di cumulare le due prestazioni patrimoniali quando la parte abbia dedotto elementi contrattuali specifici potenzialmente idonei a incidere sulla concreta esistenza della pretesa.

La società ricorrente aveva sostenuto che il contratto stipulato il 19 dicembre 2012 per l’affidamento in concessione della gestione delle preinsegne non contenesse alcuna previsione relativa alla corresponsione del canone non ricognitorio. Aveva inoltre evidenziato come, in forza dello stesso rapporto contrattuale, essa fosse tenuta al pagamento di un corrispettivo di concessione e all’esecuzione di ulteriori prestazioni, tra cui la fornitura e installazione di beni di arredo urbano e lo svolgimento di servizi.

Assumeva particolare rilievo, nell’impostazione difensiva, anche il richiamo al Regolamento comunale del 2007, il quale, secondo quanto dedotto dalla ricorrente, consentiva che il canone fosse sostituito da “conferimenti in natura o lavori”. Era dunque necessario verificare se le prestazioni previste dal contratto potessero assumere rilievo proprio sotto tale profilo.

🔎 Il vero punto della controversia: l’esame del contratto

È su questo passaggio che la Suprema Corte individua il vizio della decisione d’appello. La Corte territoriale aveva esaminato la questione essenzialmente sotto il profilo normativo, ritenendo possibile la coesistenza tra COSAP e canone ex art. 27 del C.d.S., ma non aveva esaminato il testo negoziale specificamente richiamato dalla parte.

Secondo la Cassazione, tale omissione investiva uno “snodo logico decisivo” ai fini della decisione sulla pretesa creditoria. La questione posta dalla ricorrente, infatti, non era soltanto se l’ordinamento consentisse in astratto la contemporanea applicazione delle due forme di prelievo, ma anche se, nel concreto rapporto instaurato con l’ente locale, il canone fosse effettivamente dovuto alla luce delle clausole contrattuali e delle prestazioni pattuite.

È questa la ratio decidendi dell’ordinanza: la soluzione di una questione giuridica generale non può sostituire l’esame di una specifica domanda o eccezione fondata sul contenuto del rapporto negoziale, quando tale esame sia potenzialmente decisivo per stabilire l’esistenza della pretesa fatta valere.

⚖️ L’omessa pronuncia e i limiti della decisione della Cassazione

La Suprema Corte accoglie quindi il primo motivo di ricorso, con il quale erano stati denunciati, tra l’altro, il mancato esame del contenuto del contratto e il vizio di omessa pronuncia, e dichiara assorbiti gli altri motivi.

Questo aspetto è particolarmente importante nella lettura della decisione. L’ordinanza non stabilisce che il canone ex art. 27 del C.d.S. non fosse dovuto, né afferma che le prestazioni in natura previste dal contratto lo avessero certamente sostituito. Allo stesso modo, la Cassazione non risolve definitivamente le ulteriori questioni prospettate dalla ricorrente, concernenti la mancata indicazione del canone nei singoli provvedimenti autorizzatori, le maggiorazioni tariffarie successive al 2013 e la determinazione delle tariffe per gli anni successivi al 2016.

Tali questioni restano assorbite proprio perché l’accoglimento del primo motivo impone un nuovo esame della controversia. La sentenza impugnata viene pertanto cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Ancona, in diversa composizione, chiamata a riesaminare la vicenda tenendo conto anche del contenuto del contratto e delle specifiche deduzioni formulate dalla ricorrente.

📌 Il principio operativo che emerge dalla pronuncia

Per l’operatore, l’ordinanza offre un’indicazione particolarmente utile nelle controversie relative alle occupazioni e agli usi della sede stradale. La disciplina dell’art. 27 del Codice della strada e quella regolamentare richiamata dalla pronuncia costituiscono certamente il quadro normativo di riferimento, ma la verifica della concreta debenza del canone non può prescindere dall’esame del titolo concessorio, delle autorizzazioni e degli eventuali accordi negoziali intervenuti tra le parti, quando questi siano specificamente dedotti nel giudizio.

In altri termini, l’astratta compatibilità tra COSAP e canone concessorio non ricognitorio non esaurisce l’accertamento. Occorre distinguere il piano della possibilità giuridica del cumulo da quello, diverso, della concreta configurazione del rapporto concessorio: è in quest’ultimo ambito che assumono rilievo le clausole contrattuali, gli obblighi economici già posti a carico del concessionario e l’eventuale previsione di prestazioni sostitutive.

La pronuncia richiama quindi l’attenzione sulla necessità di una lettura coordinata tra disciplina pubblicistica dell’occupazione stradale e contenuto del rapporto concretamente instaurato. Quando una parte alleghi che il canone sia stato escluso, assorbito o sostituito attraverso specifiche prestazioni contrattuali, il giudice deve confrontarsi con tale allegazione e fornire una risposta effettiva, senza potersi limitare a richiamare la generale ammissibilità della pretesa patrimoniale.

📌 Conclusioni

L’interesse dell’ordinanza n. 22434/2026 risiede dunque soprattutto nel metodo con cui deve essere affrontata la controversia: la cornice normativa non può essere separata dall’esame puntuale del titolo e del contratto che regolano la singola occupazione. La Cassazione non chiude la questione sostanziale sulla debenza del canone, ma impone al giudice del rinvio di affrontare proprio quell’elemento che era rimasto privo di risposta. In questa prospettiva, il provvedimento costituisce un utile richiamo alla necessità che la decisione giudiziale investa tutti gli elementi realmente decisivi della pretesa, soprattutto quando il rapporto tra ente proprietario della strada e concessionario presenti una articolata componente negoziale.

Gli scritti contenuti in questa sezione riflettono solo ed esclusivamente le opinioni dei singoli Autori