Giurisprudenza codice della strada e circolazione stradale
Sezione curata da Palumbo Salvatore e Molteni Claudio

Consiglio di Stato, Sezione quinta, sentenza n. 9690 del 4 novembre 2022

 

Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza numero 9690 del 04/11/2022
Circolazione Stradale - Artt. 3 e 27 del Codice della Strada - Formalità per il rilascio delle autorizzazioni e concessioni - Definizioni stradali e di traffico - Interramento di condutture - Imposizione del canone non ricognitorio - L'art. 27 del Codice della Strada fonda la legittimità dell'imposizione del canone "non ricognitorio" su un provvedimento di autorizzazione o di concessione dell'uso singolare della risorsa pubblica, e pertanto è considerato una prestazione patrimoniale che si applica in correlazione con l'uso singolare della risorsa stradale quale "superficie compresa entro i confini stradali", comprensiva della carreggiata e delle fasce di pertinenza. A dette occupazioni, finalizzate all'interramento di condutture, non si applica il canone ricognitorio in quanto trattasi di una modalità di utilizzo della sede stradale che non preclude ordinariamente la generale fruizione della risorsa pubblica, limitandosi alla presenza nel sottosuolo dell'infrastruttura di servizio a rete.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3733 del 2016, proposto da Comune di Desio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Fo., Lo. La., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Co. in Roma, via (Omissis);

contro

(Soggetto 1) S.r.l. Ora (Soggetto 2) S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Da. Ta. Ma., Ra. Tu., con domicilio eletto presso lo studio Ra. Tu. in Roma, via (Omissis);

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 02286/2015, resa tra le parti, concernente determinazione canone patrimoniale non ricognitorio

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di (Soggetto 1) S.r.l. ora (Soggetto 2) S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 18 ottobre 2022 il Cons. Francesco Caringella e uditi per le parti gli avvocati Fa., e Me. in dichiarata delega dell'avv. La. in collegamento da remoto.

Ai sensi dell'art. 87, comma 4-bis c.p.a. e dell'art. 13-quater disp. att. c.p.a. (articolo aggiunto dall'art. 17, comma 7, D.L. 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 agosto 2021, n. 113.), preso atto del deposito delle note di passaggio in decisione, è data la presenza dell'avvocato Ta.;

 

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO - MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Gestione (Soggetto 3) s.p.a. ((Soggetto 4)), società subentrata all'azienda municipalizzata A., gestiva il servizio di distribuzione del gas naturale nel territorio comunale per conto del Comune di Desio a fronte di contratto di servizio, stipulato in data 14 aprile 2000. In data 1 gennaio 2008 la (Soggetto 4) spa conferiva alla (Soggetto 1) srl, attuale appellante, il ramo d'azienda riguardante la distribuzione del metano.

In data 18 giugno 2009 la (Soggetto 4) spa e la (Soggetto 1) srl stipulavano un contratto per l'uso delle reti e degli impianti di distribuzione con cui il gestore si obbligava a pagare un canone annuale per l'utilizzo degli impianti pari a euro 570.000,00.

Con deliberazione n. 40 del 23 luglio 2013 del Consiglio Comunale, il Comune di Desio ha modificato il regolamento comunale per l'applicazione del canone patrimoniale non ricognitorio, assoggettando ad esso anche le occupazioni realizzate per l'erogazione di servizi pubblici in regime di concessione nonché modificando criteri tariffari e tariffe.

A seguito della suddetta innovazione il Comune di Desio, con nota n. 27600 del 21 ottobre 2013, ha richiesto alla (Soggetto 1) S.r.l. il pagamento del canone patrimoniale non ricognitorio dovuto per l'anno 2013, liquidandolo in complessivi euro 157.799,72.

(Soggetto 1) srl adiva allora il Tar Lombardia per l'annullamento del regolamento e della nota con cui è stata avanzata richiesta di pagamento. Il tribunale rilevava il difetto di giurisdizione rispetto all'impugnazione della nota n. 27600, datata 21 ottobre 2013 e in parte accoglieva il ricorso, dichiarando illegittima l'introduzione unilaterale di un canone non ricognitorio perché incompatibile con il disposto di cui all'art. 27, D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285.

Con il ricorso in appello il Comune di Desio ha impugnato la suddetta sentenza, deducendo preliminarmente l'erroneità della sentenza nella parte in cui non ha accolto l'eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse in ragione delle modifiche apportate al Regolamento con la deliberazione consiliare n. 30 dell'8 maggio 2014. Nel merito, con plurimi motivi, ha lamentato la violazione di legge e la falsa applicazione della disciplina in materia, nonché l'eccesso di potere.

Si è costituita (Soggetto 1) srl chiedendo il rigetto dell'appello.

Alla pubblica udienza del 18 ottobre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

L'appello è infondato.

2. In via preliminare è da rigettare l'eccezione di inammissibilità per genericità dei motivi di appello in quanto lo stesso è sufficientemente motivato e specifico nell'enucleazione dei profili di doglianza.

2.1. Con il primo motivo di ricorso il Comune di Desio, appellante, deduce l'erroneità della sentenza nella parte in cui la stessa ha rigettato l'eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse. Il nuovo Regolamento, adottato con la deliberazione consiliare n. 30 dell'8 maggio 2014, avrebbe modificato l'oggetto del canone di concessione non ricognitorio, limitandolo alle sole occupazioni del demanio e del patrimonio stradale del Comune e comportando dunque l'improcedibilità del ricorso originario.

Il motivo è infondato.

È principio consolidato quello per cui affinché si verifichi l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lettera c), occorre che sopraggiunga, nel corso del giudizio, una situazione tale da rendere certa e definitiva l'inutilità di un'eventuale sentenza di accoglimento (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 18 agosto 2022, n. 7256; Consiglio di Stato, sez. VII, 22 marzo 2022, n. 2086). Nel caso di specie il nuovo Regolamento ha prodotto effetti solo pro futuro, senza incidere in alcun modo sulla richiesta di pagamento avanzata dal Comune ne' sulla condizione dell'azione dell'interesse a ricorrere: la richiesta di pagamento non è stata annullata dall'amministrazione nemmeno a seguito della sopravvenienza normativa. Correttamente il tribunale, dunque, ha accertato la sussistenza e permanenza dell'interesse ad agire in capo alla ricorrente.

2.2. Con il secondo motivo di appello il Comune di Desio lamenta il mancato accoglimento dell'eccezione di parte sull'estraneità dello stesso rispetto al rapporto concessorio sussistente tra (Soggetto 1) srl e (Soggetto 4) spa.

Il motivo è infondato in quanto come correttamente evidenziato dal giudice di primo grado (Soggetto 4) spa è una società a partecipazione totalitaria del Comune di Desio. La censura, inoltre, non incide sulla legittimazione passiva dell'ente locale in quanto oggetto del ricorso di annullamento in primo grado è il Regolamento adottato dallo stesso Comune di Desio.

2.3. Con il terzo e quarto motivo di diritto, che possono essere esaminati congiuntamente data la stretta connessione delle questioni rappresentate, il Comune appellante ha dedotto l'erroneità della sentenza impugnata per violazione degli articoli 25 e 27 del Codice della Strada, dell'art. 63 del D.Lgs. n. 446 del 1997 e dell'art. 38 del D.Lgs. n. 507 del 1993.

In particolare, si pone la questione dei presupposti di applicabilità del canone non ricognitorio con relativamente a modalità di utilizzo della sede stradale che non ne precludono ordinariamente la generale fruizione.

A tale riguardo, è innanzitutto necessario accertare quali siano i presupposti e le condizioni che legittimano l'imposizione da parte dell'ente locale del canone concessorio non ricognitorio e se una tale pretesa possa essere vantata a fronte di un qualunque utilizzo della strada, ovvero soltanto a fronte di un utilizzo singolare che ne impedisca in tutto o in parte la pubblica fruizione.

La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di affermare che l'articolo 27 del Codice della strada vada essenzialmente letto alla luce del principio generale posto dall'art. 1 dello stesso Codice, vale a dire come corpo normativo inteso alla sicurezza delle persone nella circolazione stradale.

L'art. 27 del Codice della Strada fonda la legittimità dell'imposizione del canone "non ricognitorio" su un provvedimento di autorizzazione o di concessione dell'uso singolare della risorsa pubblica. Tuttavia, l'insieme delle disposizioni del Titolo II (Della costruzione e tutela delle strade) di quel Codice (per come espressamente richiamate dal ridetto articolo 27) dimostra che le concessioni e le autorizzazioni che giustificano l'imposizione del canone non ricognitorio di cui all'articolo 27 sono caratterizzate dal tratto comune - riferibile in ultimo alla libera e sicura circolazione delle persone sulle strade - di sottrarre in tutto o in parte all'uso pubblico la res a fronte dell'utilizzazione eccezionale da parte del singolo.

Ebbene, il fatto che il Codice abbia operato un espresso richiamo alla sola "sede stradale" (i.e.: alla superficie e non anche al sottosuolo e al soprasuolo) depone nel senso che l'imposizione di un canone non ricognitorio a fronte dell'uso singolare della risorsa stradale è legittima solo se consegue a una limitazione o modulazione della possibilità del suo tipico utilizzo pubblico; ma non anche a fronte di tipologie e modalità di utilizzo (quali quelle che conseguono alla posa di cavi e tubi interrati) che non ne precludono ordinariamente la generale fruizione. Naturalmente, in questi ultimi casi, l'imposizione di un canone non ricognitorio avrà un giusto titolo che la renderà legittima per il tratto di tempo durante il quale le lavorazioni di posa e realizzazione dell'infrastruttura a rete impediscono la piena fruizione della sede stradale; ma non si rinviene una giustificazione di legge per ammettere che una siffatta imposizione possa proseguire anche indipendentemente da questa occupazione esclusiva, cioè durante il periodo successivo (che può essere anche pluridecennale) durante il quale la presenza in loco dell'infrastruttura di servizio a rete non impedisce né limita la pubblica fruizione della sede stradale (così Consiglio di Stato, sez. V, 14 luglio 2022, n. 6008 e Consiglio di Stato, sez. V, 28 giugno 2016, n. 02927).

Il canone non ricognitorio di cui all'art. 27, commi 7 e 8, del Codice della Strada è, quindi, una prestazione patrimoniale che si applica in correlazione con l'uso singolare della risorsa stradale (intesa ai sensi dell'art. 3, comma 1, n. 46, dello stesso codice, quale "superficie compresa entro i confini stradali", comprensiva della carreggiata e delle fasce di pertinenza) e, dunque, in funzione della limitazione od esclusione dell'ordinaria fruizione generale (Cons. Stato, sez. V, 22 settembre 2016, n. 3921).

Ne consegue che, in linea di principio, alle occupazioni - come quella oggetto di tale controversia - finalizzate all'interramento di condutture non si applica il canone ricognitorio; si tratta infatti di una modalità di utilizzo della sede stradale che non preclude ordinariamente la generale fruizione della risorsa pubblica, limitandosi alla presenza nel sottosuolo dell'infrastruttura di servizio a rete.

L'imposizione del canone non ricognitorio va, quindi, limitata temporalmente e fisicamente e può essere consentita in relazione all'arco temporale nel quale viene eseguito l'intervento di posa dell'infrastruttura (così Cons. Stato, sez. V, 12 maggio 2016, n. 1926) e, più in generale, per il tempo in cui le lavorazioni di realizzazione impediscono la piena fruizione della sede stradale; una siffatta imposizione non può peraltro proseguire nel periodo successivo, durante il quale la presenza in loco dell'infrastruttura di servizio a rete non impedisce né limita la pubblica fruizione della sede stradale (in tal senso anche Cons. Stato, sez. V, 10 dicembre 2021, n. 8257).

A tale riguardo il regolamento del Comune di Desio, approvato con deliberazione consiliare del 23 luglio 2013 n. 40, ai fini del presupposto applicativo del canone non ricognitorio faceva riferimento anche alle occupazioni realizzate per l'erogazione di servizi pubblici in regime di concessione.

Il regolamento comunale riguardava dunque indistintamente tutte le occupazioni permanenti del patrimonio stradale senza alcuna differenziazione tra soprasuolo e sottosuolo. Inoltre lo stesso regolamento assoggettava espressamente al pagamento del canone non ricognitorio anche le occupazioni realizzate al di fuori della sede stradale e ciò in evidente contrasto con l'art. 27 del Codice della strada che richiama la sola "sede stradale". Proprio il richiamo alla sola sede stradale sta a significare che l'imposizione di un canone non ricognitorio a fronte dell'uso singolare della risorsa stradale è legittima solo se consegue a una limitazione o modulazione della possibilità del suo tipico utilizzo pubblico, non invece con riguardo a tipologie e modalità di utilizzo - quali quelle che conseguono alla posa di cavi e tubi interrati - che non ne precludono ordinariamente la generale fruizione (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 15 maggio 2020, n. 3058).

Di qui l'illegittimità del regolamento, così come correttamente accertato dal Tribunale.

Per quanto specificamente attiene alla possibile sovrapposizione tra tassa di occupazione di suolo pubblico e canone non ricognitorio va ancora richiamata la costante giurisprudenza che si è espressa in materia affermando che le due pretese patrimoniali si fondano su due rispettive differenti radici: tributaria per la TOSAP e di corrispettivo per il canone non ricognitorio (cfr. Consiglio di Stato, 14 luglio 2022, n. 6008; Consiglio di Stato, V sez., 28 giugno 2016, n. 0297). Le due pretese patrimoniali dunque potranno in ipotesi coesistere ma a condizione che sussistano, per ciascuna, i relativi presupposti giustificativi.

Nel caso di specie non emerge alcun presupposto che giustifichi la pretesa alla corresponsione del canone ex art. 27 del Codice della Strada nelle ipotesi in cui - come nel caso di specie - l'utilizzo del sottosuolo stradale non incida in alcun modo sulla pubblica fruizione della risorsa. Al contrario, l'articolo 63 (Canoni per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche) del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali) espressamente richiama, fra i presupposti per l'imposizione tributaria, le ipotesi di "occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile (…)".

Dunque tale orientamento giurisprudenziale ammette la coesistenza fra i due richiamati obblighi, ma non impone affatto che la sussistenza dei presupposti applicativi di uno di essi renda ipso facto, quasi per irragionevole duplicazione automatica di effetti, necessitata la prestazione anche dell'altro (cfr. Cass., V, 27 ottobre 2006, n. 23244 e 31 luglio 2997, n. 16914).

In ragione delle considerazioni sopra esposte il terzo motivo e quarto motivo di appello devono essere rigettati.

2.4. Deve essere, inoltre, rigettato anche l'ultimo motivo di appello con cui la parte ha dedotto la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, ex art. 112 c.p.c., in ordine alla pronuncia sulla quantificazione del canone richiesto, in assenza di specifico motivo. Il motivo è manifestamente infondato in quanto il suddetto profilo è stato oggetto di doglianze specifiche da parte della ricorrente.

In conclusione l'appello del Comune di Desio va respinto.

In ragione della particolarità della vicenda sussistono giusti motivi per compensare le spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il

Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 ottobre 2022, tenuta da remoto ai sensi dell'art. 17, comma 6, del D.L. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla L. 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente, Estensore

Federico Di Matteo, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere.

 

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